Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/18 oddalił skargę B.G. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] 2018 r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania.
Sąd I instancji wyjaśnił, że postanowieniem z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt IV P 548/17 Sąd Rejonowy dla W. we W. – IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym rzeczowo do rozpoznania odwołania B.G. od propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej i przekazał je zgodnie z właściwością Szefowi KAS, który postanowieniem z [...] 2018 r. w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność rzeczonego odwołania.
Po dokonaniu analizy przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej "p.w.KAS" WSA w Warszawie, uznając stanowisko organu administracji za prawidłowe, podał, że ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji zatrudnienia formy decyzji ani nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie, nie dotyczy ona bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te - wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji albo w wyniku jej odrzucenia.
Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez sąd powszechny, w fazie wstępnej jej rozpatrzenia ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a., skutkiem czego jego merytoryczne rozpoznanie nie było możliwe, gdyż prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Skarżąca wywiodła od powyższego wyroku, skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1/ w oparciu o przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a. oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a. i niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 134 k.p.a.;
2/ w oparciu o przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że propozycja złożona funkcjonariuszowi nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w granicach prawa winno prowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Zarządzeniem z 10 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.
W odpowiedzi organ wyraził zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Z kolei B.G. nie udzieliła odpowiedzi.
Zarządzeniem z 22 lutego 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Wszelkie rozbieżności i wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania ustawy p.w.KAS rozstrzygnięte zostały uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.
W jej uzasadnieniu NSA podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ono w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji służby na nowych warunkach jej pełnienia (art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego i następuje w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS).
W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, która zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS).
Powyższe skutkuje bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię.
Niezasadny jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy składowe, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. obejmując w szczególności syntetyczne omówienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej konieczne wyjaśnienie.
Całkowicie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. dotyczący uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, który w niniejszej sprawie nie był przez Sąd I instancji stosowany.
Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.