Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1448/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 681/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W., zobowiązał [...] S.A. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku J.W. z dnia 18 lipca 2015 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z dnia 18 lipca 2015 r. skarżący, powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm. - dalej jako "u.d.i.p.") zwrócił się do spółki [...] z siedzibą w W. (obecnie działająca pod firmą [...] S.A. z siedzibą w W.) z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w siedzibie Spółki dokumentów E. Polska S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. a Spółką, które dotyczy dofinansowania przez Spółkę projektu budowy elektrociepłowni [...].

Pismem z dnia 31 lipca 2015 r. Spółka poinformowała wnioskodawcę, że ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa i zawarte zobowiązanie o zachowaniu poufności nie może udostępnić osobom trzecim dokumentacji związanej z finansowanymi przez Spółkę projektami.

Pismem z dnia 2 września 2015 r. skarżący wezwał Spółkę do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że udzielona odpowiedź nie stanowi decyzji administracyjnej, a także nie zawiera wskazania powodów, dla których zachodzi rzekoma podstawa do odmowy udostępniania żądanych dokumentów ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że osoba podpisana pod pismem, zgodnie z zasadami reprezentacji Spółki określonymi w KRS, nie jest uprawniona do jednoosobowej jej reprezentacji, co w konsekwencji oznacza, że odpowiedź na wniosek nie jest stanowiskiem tej Spółki.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Spółka, pismem z dnia 21 września 2015 r., powołując się na art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 280 ust. 1 lit. e ustawy z dnia 27 maja 2004 r. o funduszach inwestycyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1355 ze zm.), wskazała, iż przedmiotem wniosku nie są informacje publiczne, w rozumieniu u.d.i.p. Żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, a także są objęte klauzulą poufności wynikającą z treści porozumienia zawartego pomiędzy Spółką a E. Polska S.A. Wyjaśniła, że inwestycja realizowana jest przez Fundusz Inwestycji Infrastrukturalnych - Kapitałowy Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych. Spółka wskazała ponadto, że na zlecenie Towarzystwa [...] S.A. świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego tego funduszu, w związku z czym zastosowanie ma art. 280 ust. 1 lit. e ustawy o funduszach inwestycyjnych, statuujący obowiązek Spółki zachowania tajemnicy zawodowej.

Pismem z dnia 5 października 2015 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi Spółka pismem z dnia 26 października 2015 r. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując, że żądane informacje w całości objęte są tajemnicą zawodową, w rozumieniu art. 280 ustawy o funduszach inwestycyjnych, a także stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, a jednocześnie są objęte klauzulą poufności na podstawie umowy. Spółka ponownie podniosła, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., albowiem nie dotyczą Spółki jako podmiotu wykonującego funkcję publiczną oraz nie mieszczą się w zakresie wykonywania przez tę Spółkę zadań publicznych, wobec czego nie istnieje obowiązek ich udostępnienia.

W takich okolicznościach skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Spółki polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 18 lipca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację oraz wskazując, że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest organem władzy publicznej, czy też osobą pełniącą funkcję publiczną, ani żadnym z podmiotów wymienionych w art. 61 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. Nie jest także podmiotem wykonującym zadania publiczne. Zauważyła, że działalność "innych osób prawnych" może być przedmiotem informacji publicznej jedynie w takim zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej oraz jednocześnie gospodarują mienieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (majątkiem publicznym).

Natomiast Spółka nie powstała w drodze ustawy, ani też żadna ustawa nie nakłada na nią obowiązku realizowania jakichkolwiek zadań publicznych, lecz powstała w ramach Programu Inwestycje Polskie, którego celem jest zapewnienie finansowania długoterminowych i rentownych projektów infrastrukturalnych na terytorium Polski. Spółka została założona na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych w konkretnym celu gospodarczym, tj. w celu pełnienia roli inwestora kapitałowego oraz dostawcy finansowania typu mezzanine w projektach infrastrukturalnych na zasadach rynkowych, tj. maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Skarb Państwa, powołując tę Spółkę, nie wyznaczył jej jakichkolwiek zadań o charakterze powszechnym, zaś jej rolą jest lokowanie kapitału udostępnionego przez akcjonariuszy w projekty infrastrukturalne gwarantujące bezpieczeństwo inwestycyjne i adekwatną stopę zwrotu.

Spółka stwierdziła ponadto, że nie jest podmiotem dysponującym majątkiem publicznym. Skarb Państwa, jako większościowy akcjonariusz, jest jedynie właścicielem akcji tej Spółki, a nie jej majątku, który pozostaje własnością Spółki, działającej w oparciu o przepisy k.s.h. Nawet przyjęcie, iż Spółka spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym lub jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, nie ma istotnego znaczenia z powodu braku wykonywania przez Spółkę zadań publicznych.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 1144/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Spółkę do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2015 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w jego ocenie podstawę prawną zobowiązującą Spółkę do udzielenia informacji publicznej stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W świetle tego przepisu, zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne inne niż wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 1- 4, które wykonują zadania publiczne, bez względu na to, kto jest ich właścicielem, a także podmioty, które dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W tym drugim przypadku zobowiązanie nie jest powiązane z charakterem wykonywanych zadań, lecz ze strukturą podmiotu lub dysponowaniem majątkiem publicznym. Spółka przyznaje, iż spełnia kryterium gospodarowania majątkiem publicznym oraz że jest osobą prawną, w której Skarb Państwa posiada pozycję dominującą, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji.

Analiza statutu Spółki wskazuje, że jej założycielem jest Skarb Państwa. Spółka ta została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz maksymalizacji zysku akcjonariuszy. Kapitał Spółki (kapitał zakładowy) tworzą środki Skarbu Państwa. Z powyższego wynika, że Państwo powierzyło Spółce realizację zadania publicznego, co znajduje też potwierdzenie w przywołanych przez skarżącego deklaracjach samego organu, iż celem Spółki jest wspieranie rozwoju gospodarczego oraz tworzenie nowych miejsc pracy.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że termin "zadania publiczne", użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone. Pojęcie "zadania publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania tych zadań. Prawidłowe zatem zastosowanie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. nie stanowi rozszerzającej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto informacja o wydatkach podmiotu publicznego jest informacją publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Żądana w niniejszej sprawie informacja publiczna dotyczy porozumienia między Spółką, a innym podmiotem, które dotyczy dofinansowania inwestycji, a więc wydatkowania środków publicznych. Wobec powyższego, że Spółka, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, powinna rozpatrzeć wniosek poprzez udostępnienie żądanej informacji, bądź też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia z uwagi na jedną z tajemnic ustawowo chronionych, o których mowa w art. 5 u.d.i.p., co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi na ostateczną decyzję do sądu administracyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu NSA za usprawiedliwiony uznał zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), a w konsekwencji art. 149 § 1 P.p.s.a. - poprzez oparcie rozstrzygnięcia na nieuprawnionym założeniu, że publiczny charakter żądanej informacji oraz status Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej są przez nią przyznane, co znalazło wyraz w lakoniczności uzasadnienia i pominięciu przez Sąd pierwszej instancji rozważań w zakresie tego statusu. Zdaniem NSA, nie może uzyskać akceptacji stanowisko Sądu pierwszej instancji, że Spółka przyznała fakt dysponowania majątkiem publicznym i to, że Skarb Państwa ma w niej pozycję dominującą. Okoliczności te, jako przesłanki warunkujące możliwość wydania orzeczenia zobowiązującego do rozpoznania wniosku o udzielenie żądanej informacji, wymagały samodzielnego rozważenia przez Sąd pierwszej instancji.

Tymczasem Sąd ten ograniczył się do uznania okoliczności za przyznane, ogólnie jedynie stwierdzając, że Skarb Państwa jest założycielem Spółki i jej kapitał zakładowy tworzą środki Skarbu Państwa. Kryteria te jednak nie są wystarczające do uznania, że Spółka jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Ponadto, NSA za uzasadniony uznał zarzut dotyczący wykładni art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Wadliwość wykładni tego przepisu polega na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji przeprowadzenia pogłębionej analizy tego przepisu, skutkującym brakiem skonkretyzowania przesłanek rozstrzygających o kwalifikacji Spółki, jako podmiotu zobowiązanego. Przepis ten nie definiuje pojęcia informacji publicznej, lecz określa krąg podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Zawiera on w ust. 1 generalną zasadę, że obowiązane do udostępniania informacji o sprawach publicznych są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Niewątpliwie Spółka nie jest organem władzy, niemniej obowiązek udzielenia informacji publicznej ciąży jednak także na innych podmiotach, w szczególności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Ten ostatni przepis wskazuje dwie grupy podmiotów, w tym osoby prawne, w których Skarb Państwa ma pozycję dominującą, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Odwołanie się do pozycji dominującej, w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, jest jednak zabiegiem legislacyjnym prowadzącym do niejasności interpretacyjnych.

NSA wskazał, że pojęcie pozycji dominującej zostało zdefiniowane w ustawie z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2018 r., poz. 798 ze zm. - dalej jako "u.o.k.k.") w art. 4 pkt 10 (pozycja dominująca - to pozycja przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%). Odnosi się ono jednak do pozycji przedsiębiorcy na rynku, w związku z czym nie jest adekwatne do przedmiotu regulacji art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Obowiązująca ustawa, podobnie jak poprzedzająca ją ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2000 r. Nr 122, poz. 1319 ze zm.), posługuje się jednak pojęciem dominacji w dwóch kontekstach.

Obok powołanego wyżej i związanego z sytuacją podmiotu na rynku, wyróżnia także dominację w rozumieniu kontroli nad innym podmiotem. W tym kontekście u.o.k.k. posługuje się w art. 4 pkt 3 pojęciem przedsiębiorcy dominującego, czyli takiego, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą, zaś w art. 4 pkt 4 u.o.k.k. przez posiadanie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców. Uprawnienia takie tworzą w szczególności:

1. ✓ dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami;
2. ✓ uprawnienie do powoływania lub odwoływania większości członków zarządu lub rady nadzorczej innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami;
3. ✓ członkowie jego zarządu lub rady nadzorczej stanowią więcej niż połowę członków zarządu innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego);
4. ✓ dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów w spółce osobowej zależnej albo na walnym zgromadzeniu spółdzielni zależnej, także na podstawie porozumień z innymi osobami;
5. ✓ prawo do całego albo do części mienia innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego);
6. ✓ umowa przewidująca zarządzanie innym przedsiębiorcą (przedsiębiorcą zależnym) lub przekazywanie zysku przez takiego przedsiębiorcę.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w piśmiennictwie wyrażane jest stanowisko, że "błędne jest odwoływanie się do art. 4 pkt 10 u.o.k.k. w celu ustalenia objęcia zakresem przedmiotowym u.d.i.p. danej spółki handlowej, bowiem przepis ten dotyczy sytuacji przedsiębiorcy na rynku, na którym prowadzi on działalność. Natomiast art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nakazuje pozycję dominującą ustalać w kontekście stosunku Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego, samorządu gospodarczego albo zawodowego) do danej spółki. (...) słuszniejszym byłoby korzystanie z zawartej w u.o.k.k. definicji "przedsiębiorcy dominującego", przez którego rozumie się w świetle art. 4 pkt 3 u.o.k.k. przedsiębiorcę, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą" (por. B. Wilk, Spółka handlowa jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, Rejent z 2015 r., nr 8, s. 113-114). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższy pogląd w niniejszej sprawie podziela.

W konsekwencji, NSA uznał, że sam fakt założenia Spółki przez Skarb Państwa nie jest kryterium wystarczającym do uznania jej za osobę prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą. Konieczne jest w indywidualnej sprawie zbadanie relacji związanych ze strukturą Spółki. Kryterium stwierdzenia "pozycji dominującej" Skarbu Państwa, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest wszelka forma bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez Skarb Państwa uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na daną osobę prawną - zgodnie z brzmieniem 4 pkt 3 i 4 u.o.k.k. Pominięcie tego aspektu skutkowało wadliwym ustaleniem przesłanek, które podlegały zbadaniu przez Sąd pierwszej instancji w ramach czynionych ustaleń faktycznych. Przesłanki prawa materialnego wyznaczają bowiem zakres koniecznych do przeprowadzenia ustaleń faktycznych.

W tej sytuacji, powołując się na statut Spółki, Sąd pierwszej instancji poprzestał na ustaleniu osoby założyciela, natomiast zaniechał analizy w zakresie pozostałych rozwiązań statutowych, mających znaczenie w kontekście przesłanki wywierania wpływu na funkcjonowanie Spółki.

Rozpoznając ponownie sprawę WSA w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, uwzględnił skargę i przypomniał, że skarżący pismem z dnia 18 lipca 2015r. skierował do Spółki wniosek, w którym zwrócił się o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie w siedzibie Spółki dokumentów E. Polska S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. a Spółką, które dotyczy dofinansowania przez Spółkę projektu budowy elektrociepłowni [...].

Następnie Sąd podkreślił, że w świetle art. 4 ust. 1 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Kluczowa w niniejszej sprawie jest ocena, czy na podstawie wskazanego przepisu, można zaliczyć Spółkę do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Wskazano, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kierując się zatem wykładnią dokonaną przez NSA Sąd pierwszej instancji zauważył, że Spółka to spółka akcyjna, której - zgodnie z informacją wynikającą z odpisu pełnego z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego - jedynym akcjonariuszem od dnia wpisu do Rejestru w dniu 19 czerwca 2013 r. jest Skarb Państwa. Spółka ta to spółka strategiczna Skarbu Państwa, w której wszystkie akcje są własnością Skarbu Państwa i w której Skarb Państwa jest niewątpliwie podmiotem dominującym, który posiada kontrolę, w rozumieniu art. 4 pkt 4 u.o.k.k. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje bezpośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu akcjonariuszy Spółki., posiadając jednocześnie uprawnieniem do powoływania i odwoływania większości członków rady nadzorczej tego przedsiębiorcy.

W tej sytuacji uznać należy, że Spółka, do której zwrócił się skarżący z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, należy do podmiotów jednoznacznie zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu, mając na względzie treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a także kierując się wytycznymi NSA zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/16 - należy zauważyć, że skoro Skarb Państwa wywiera decydujący wpływ na daną osobę prawną, mając w niej "pozycję dominującą", o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., to nie ulega wątpliwości, że Spółka stanowi podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Stanowisko powyższe jest tym bardziej zasadne, o ile zważy się dodatkowo, iż ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym. Niewątpliwie każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Spółki nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można powiedzieć, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Z powyższego przepisu wynika ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją. W dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że skoro obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmuje podmioty, które taką informacją dysponują, uznać należy, że jeśli podmiot nie jest w posiadaniu informacji publicznej żądanej we wniosku o udzielenie informacji publicznej lub posiada ją tylko w pewnym zakresie (w części), to odpowiedź udzielona pismem (czynność materialno-techniczna), z podaniem wyjaśnienia, że podmiot nie jest w posiadaniu informacji, względnie nie dysponuje pełną informacją, stanowi udzielenie informacji publicznej.

Następnie Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu.

W ocenie WSA w Warszawie konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane, jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można, bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, o którym mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk.

Nadto gdyby przyjąć odmienną koncepcję, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy wreszcie tzw. dokumenty wewnętrzne, to podlegałyby one - co do zasady - przepisom u.d.i.p.

W świetle powyższego, Sąd pierwszej instancji uznał, że Spółka, będąc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, pozostaje w bezczynności, albowiem materia objęta wnioskiem skarżącego z dnia 18 lipca 2015 r., w którym zwrócił się o udostępnienie w siedzibie Spółki dokumentów stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. a Spółką, które dotyczy dofinansowania przez Spółkę projektu budowy elektrociepłowni [...], dotyczyła zagadnień, które uznać należy za informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.

W ocenie Sądu, uznać należy, że niewątpliwie tego typu dokumentacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący, należy do kategorii informacji z zakresu objętego u.d.i.p. (vide: informacja o majątku spółki handlowej z wyłącznym udziałem - pozycją dominującą - Skarbu Państwa, jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), a więc obowiązkiem Spółki było udostępnienie skarżącemu żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie stosownej decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Sąd podkreślił, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

Z uwagi na fakt, iż Spółka pozostawała zarówno na dzień wniesienia skargi, jak i na dzień wyrokowania w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 lipca 2015 r., Sąd zobowiązał Spółkę do rozpoznania tego wniosku.

Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p., lecz wyłącznie z odmiennej interpretacji statusu prawnego Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 10 maja 2019 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie podlegania przez Spółkę przepisom u.d.i.p. i ustalenie, że: (i) Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem Spółki; (ii) Spółka jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne", podczas gdy: (i) z odpisu pełnego z Krajowego Rejestru Przedsiębiorców Spółki wynika, że Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem Spółki w okresie od 19 do 28 czerwca 2013 r., a więc trzy lata przed złożeniem przez skarżącego wniosku o dostęp do informacji publicznej, a dodatkowo (ii) z uzasadnienia Wyroku wynika, że Sąd nie dokonał jakiejkolwiek analizy w odniesieniu do zakresu działalności Spółki, który miałby polegać na "wykonywaniu zadań publicznych", a także (iii) nie jest jasne, z jakich względów Sąd uznał, że Spółka dysponuje mieniem publicznym; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby oddaleniem Skargi na bezczynność;
3. b) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego oraz oparciu rozstrzygnięcia na wybiórczej i niepełnej analizie akt sprawy w zakresie tego, czy "dokumenty E. S.A., stanowiące podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. S.A. a Spółką" stanowią informację publiczną i ograniczenie się do stwierdzenia, że "niewątpliwie tego typu dokumentacja (...) należy do kategorii informacji z zakresu objętego u.d.i.p. (vide: informacja o majątku spółki handlowej z wyłącznym udziałem - pozycją dominującą - Skarbu Państwa, jako podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.)", podczas gdy Sąd pierwszej instancji nie ustalił oraz w żaden sposób nie przeanalizował, jakich dokładnie informacji żądał skarżący, w uzasadnieniu nie wykazał jakiegokolwiek związku pomiędzy wnioskowaną informacją, a sprawami publicznymi, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a także nie wskazał, z jakich przyczyn wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem za taką przyczynę nie może zostać uznane samo podleganie danego podmiotu pod przepisy u.d.i.p.; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny i prawny dokonany na podstawie całego materiału dowodowego skutkowałby uznaniem, że Spółka w sposób prawidłowy odpowiedziała na wniosek skarżącego, a więc nie pozostaje w bezczynności i skarga na bezczynność powinna zostać oddalona;
4. c) art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku w jakimkolwiek zakresie do stanowiska Spółki wyrażanego w przedkładanych pismach procesowych w zakresie formuły prowadzenia inwestycji przez Spółkę za pośrednictwem funduszy inwestycyjnych, które stanowią odrębny od Spółki podmiot, na zlecenie, którego Spółka świadczy usługę zarządzania częścią portfela inwestycyjnego, co dotyczyło również projektu wskazanego we wniosku o dostęp do informacji publicznej; to właśnie Fundusz Inwestycji Infrastrukturalnych - Kapitałowy Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych jest stroną umowy inwestycyjnej dotyczącej finansowania budowy elektrociepłowni zawartej z E. Polska S.A., co z kolei powinno stanowić przedmiot analizy Sądu pierwszej instancji, bowiem jest kluczowe dla ustalenia, kto i w jakim zakresie potencjalnie mógłby podlegać przepisom u.d.i.p.; zaniechanie Sądu w tym zakresie uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku, co stanowi istotne uchybienie, mogące mieć wpływ na wynik sprawy;
5. 2. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:
6. a) art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że aby dany podmiot był objęty przepisami u.d.i.p. wystarczającym jest, że spełnione są wobec niego przesłanki wskazane w punkcie 5 ust. 1 art. 4 u.d.i.p., podczas gdy analiza podmiotowego zakresu podlegania ustawie nie może być automatyczna i powinna przede wszystkim opierać się na ustaleniu, czy dany podmiot wykonuje zadania publiczne, a przykładowy i porządkujący katalog podmiotów w punktach 1 -5 ww. artykułu nie może pozostawać w oderwaniu od podstawowej przesłanki wykonywania zadań publicznych, której analiza została całkowicie pominięta przez Sąd w stosunku do Spółki;
7. b) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każda informacja dotycząca podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., jest informacją publiczną tylko z uwagi na spełnienie przez podmiot przesłanek z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., co prowadzi do stwierdzenia, że wystarczające jest ustalenie, że dany podmiot podlega pod przepisy u.d.i.p. i sam ten fakt determinuje konieczność przekazywania przez niego wszelkich wytworzonych lub posiadanych przez niego informacji, podczas gdy informację publiczną stanowią tylko informacje o sprawach publicznych, a więc w przypadku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., tylko informacje dotyczące spraw związanych z wykonywaniem przez taki podmiot zadań publicznych, co wymaga każdorazowej, indywidualnej analizy zakresu żądanej informacji i porównania go z ustalonym w stosunku do konkretnego podmiotu zakresem wykonywania zadań publicznych, czego nie sposób odnieść do zakresu działania Spółki i wnioskowanej przez skarżącego informacji w postaci dokumentów E. Polska S.A., stanowiących podstawę zawarcia wstępnego porozumienia pomiędzy E. Polska S.A. i Spółką;
8. c) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a informacje objęte wnioskiem stanowią informację o sprawach publicznych, podczas gdy Spółka została utworzona w celu prowadzenia działalności gospodarczej oraz koordynacji i realizacji programów rozwojowych przy założeniu dążenia do osiągnięcia rynkowej stopy zwrotu z zainwestowanego kapitału w długim terminie, a przeważającym przedmiotem działalności gospodarczej Spółki jest działalność firm centralnych (head offices) i holdingów z wyłączeniem holdingów finansowych (PKD 70.10.Z), co nie może zostać uznane za działalność powszechną, użyteczną i nastawioną na realizację potrzeb społecznych, a objęte wnioskiem informacje nie dotyczą spraw publicznych, a jedynie wstępnego porozumienia pomiędzy Spółką a E. Polska S.A., które dotyczyło inwestycji środków osoby trzeciej - Funduszu Inwestycji Infrastrukturalnych - Kapitałowy Fundusz Inwestycyjny Zamknięty Aktywów Niepublicznych, który jest stroną umowy inwestycyjnej dotyczącej finansowania budowy elektrociepłowni zawartej z E. Polska S.A.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa.

W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, aczkolwiek nie określają formy naruszeń.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Zarzut naruszania art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. polegający na niewłaściwym ustaleniu, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji na podstawie przepisów u.d.i.p. jest nieuprawniony. W tym zakresie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń wskazując, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a ustalenia WSA w Warszawie nie przekraczają ram zakreślonych w wyroku NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/18, w którym zobowiązano Sąd pierwszej instancji do zbadania statusu Spółki w zakresie ustalenia na ile Skarb Państwa posiada w niej pozycję dominującą w rozumieniu art. 4 pkt 3 u.o.k.k. (s.10-11) uzasadnienia wyroku NSA z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2205/18). WSA w Warszawie wykazał bowiem, że z Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że od 19 czerwca 2013 r. jedynym udziałowcem Spółki jest Skarb Państwa.

Z odpisu ww. Rejestru na dzień orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny nadal ten stan rzeczy się utrzymuje. Stąd jako zupełnie gołosłowne należy uznać zarzut skargi kasacyjnej, że w zaskarżonym orzeczeniu ustalano stan własnościowy Spółki na rok 2013. Podkreślić również należy, że jak wynika z § 14 ust. 2 dołączonego do akt administracyjnych statutu Spółki Radę Nadzorczą Spółki powołuje Walne Zgromadzenie tylko spośród kandydatów wskazanych przez podmioty publiczne (Minister Skarbu Państwa -trzech członków, w tym przewodniczącego Rady, a po jednym Minister Finansów i Bank Gospodarstwa Krajowego). Tak sytuacja powoduje zatem, że Skarb Państwa posiada pozycję podobną do przedsiębiorcy dominującego w zrozumieniu art. 4 pkt 3 u.o.k.k, ponieważ jak wynika z treści art. 4 pkt 4 u.o.k.k. wywiera decydujący wpływ na Spółkę poprzez po pierwsze, jako jedyny akcjonariusz dysponuje bezpośrednio większością głosów na Walnym Zgromadzeniu oraz po drugie, uprawniony jest do powoływania w całości Rady Nadzorczej.

Spełnione są zatem przesłanki z art. 4 pkt 3 u.o.k.k. w zw. z art. 4 pkt 4 lit. a i b u.o.k.k. pozwalające uznać, że Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w Spółce, co z kolei oznacza, iż Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powyższe oznacza, że nie można uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszania przez WSA w Warszawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu, uznając, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Oznacza to również, że nie można uznać za właściwy zarzut naruszania przez WSA w Warszawie art. 149 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., ponieważ status Spółki, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej oznacza, że nie ma znaczenie w jaki sposób lub za pośrednictwem jakich innych podmiotów prowadzi na swoją działalność.

W konsekwencji za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut obrazy art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez w istocie niewykazanie, że żądane we wniosku z dnia 18 lipca 2018 r. dane stanowią istotnie informację publiczną.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosownie bowiem do art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX 2013).

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wydał wyrok na podstawie całości akt sprawy, powołując argumentację, której jednak nie podziela skarżący kasacyjnie.

Za nieskuteczny należy uznać również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka dopatruje się naruszenia tego przepisu w ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji jedynie do oceny, czy żądane informacje mieszczą się w definicji informacji publicznej określonej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. określa granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby Sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd, rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie Spółki w zakresie udostępnienia danych objętych wnioskiem skarżącego.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, LEX, nr 187709). Z naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy, w tym wypowiedział się odnośnie zarzutów i argumentów w zakresie statusu Spółki. Uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie odpowiada dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą Spółkę nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym. Zarzut postawiony przez stronę sprowadza się w zasadzie do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który, odwołując się na stronach 22-23 do podmiotowej definicji informacji publicznej, uznał, że dokumentacja będąca w posiadaniu Spółki i dotycząca jej działalności podlega ujawnieniu – polemika ta nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Nie można także uznać za zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że każda informacja dotycząca podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.- podlega ujawnieniu. WSA w Warszawie wskazał, że informacja, której ujawnienia zażądał skarżący dotyczy sposobu gospodarowania majątkiem Spółki, a zatem powinna zostać udostępniona. Spółka została wyposażona przez Skarb Państwa w majątek w celu zarządzania funduszami. Majątek Spółki pochodzi ze środków publicznych. Stąd celowym jest umożliwienie obywatelom kontrolowania jej działania w zakresie dofinansowywania różnego rodzaju przedsięwzięć o charakterze gospodarczym. Aktualne jest w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2026/13 wedle, którego "konstytucyjne prawo do informacji publicznej winno służyć jak najszerszemu obywatelskiemu dostępowi do danych publicznych.

Zatem normy regulujące zarówno tryb, jak i zasady dostępu do informacji publicznej winny być wykładane z poszanowaniem podstawowej reguły in dubio pro libertate. Zasada jawności życia publicznego i transparentności działań władzy publicznej, które to zasady legły u podstaw obywatelskiego prawa do informacji publicznej, realizowanego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, mają bowiem sprzyjać sprawowaniu społecznej kontroli przez wszystkich obywateli". Tak więc w sytuacji, w której istnieje pewna wątpliwość, co do tego czy określone dane powinny być ujawnione w trybie u.d.i.p.- wykładnia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w tym przede wszystkim art. 1 ust. 1 u.d.i.p statuującego definicję informacji publicznej powinna być dokonana w taki sposób, aby udostępnić informacje, co uczyniono w rozpoznawanej sprawie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.