Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 146/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt II SAB/Bd 33/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenie [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy N. do rozpatrzenia pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszenie prawa (pkt 2), w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 3), a także zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy N. na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wszystko dla nas Stowarzyszenie dla Powiatu N. (dalej: "skarżący", "Stowarzyszenie") wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. zwróciło się do Burmistrza Miasta i Gminy N. (dalej: "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wszystkich terenów inwestycyjnych w miejscowości P. oraz w obrębie N. Parku Inwestycyjnego w następującym zakresie:

1. 1. przesłanie wykazu wszystkich ofert przedsiębiorców stanowiących potencjalne inwestycje na ww. terenach, które wpłynęły do Urzędu Gminy N. w latach 1.01.2010 – 11.12.2020 wraz z dokumentacją danej oferty;
2. 2. informację w jaki sposób Urząd Miasta i Gminy w N. weryfikował ww. oferty przedsiębiorców i czy było jakieś kryterium oceny w formie pisemnej, jeżeli tak – wraz z dokumentem to potwierdzającym;
3. 3. przesłanie uzasadnień w przypadku odrzucenia którejkolwiek z ww. ofert (do każdej oferty oddzielnie);
4. 4. wyjaśnienie, czy planowane są na ww. terenach jakiekolwiek inwestycje? Jeśli tak – to jakie i w jakiej lokalizacji (wskazanie numerów działek).

Odpowiadając pismem z 23 grudnia 2020 r. Burmistrz wyjaśnił:

1. 1. oferty przedsiębiorców nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu;
2. 2. Urząd w N. nie wprowadzał jakichkolwiek kryteriów weryfikacji ofert. Siłą rzeczy nie istnieją żadne kryteria w formie pisemnej, a tym samym nie istnieje dokument, który by to potwierdzał;
3. 3. nie powstały żadne pisemne uzasadnienia odrzucenia oferty;
4. 4. na terenach planowane są inwestycje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na pismo Burmistrza skarżące Stowarzyszenie w piśmie z 8 stycznia 2021 r. wyjaśniło, że w pytaniu 4 wniosku z [...] grudnia 2020 r. miało na myśli inwestycje, które mają powstać w oparciu o dotychczas zawarte umowy, umowy przedwstępne, porozumienia, ewentualnie inne dokumenty. Skarżący podkreślił, że chodzi wyłącznie o tereny inwestycyjne będące własnością Gminy N. Skarżące Stowarzyszenie, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreśliło, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do gospodarowania mieniem publicznym.

W odpowiedzi Burmistrz w piśmie z 20 stycznia 2021 r. stwierdził, że podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone we wcześniejszym piśmie skierowanym do Stowarzyszenia.

Pismem z 22 lutego 2021 r. Stowarzyszenie wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była częściowo zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że nie jest informacją publiczną treść dokumentu prywatnego, skierowanego do gminy (organu gminy) stanowiącego ofertę inwestycyjną. Dopiero informacja o podjęciu przez gminę czynności w wyniku otrzymania takiej oferty, w szczególności dotyczących zarządzania majątkiem gminnym (np. podpisanie z oferentem umowy lub skierowanie do oferenta innego dokumentu określającego zasady realizacji oferty inwestycyjnej) jest informacją publiczną.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1276 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") Burmistrz poinformował skarżącego, że oferty przedsiębiorców nie stanowią informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu. W ocenie Sądu zgodna z przepisami u.d.i.p. jest czynność Burmistrza w postaci poinformowania w pkt 2 i 3 pisma z 23 grudnia 2020 r., że nie posiada wnioskowanej informacji. W powyższym zakresie zatem skarga jest niezasadna i została oddalona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zasadna natomiast jest skarga w zakresie odnoszącym się do pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r.

W ocenie Sądu skarżące Stowarzyszenie wyraźnie wskazało, że chodzi o informacje dotyczące inwestycji:

1. – planowanych na terenach będących własnością Gminy N.
2. – mających powstać w oparciu o dotychczas zawarte umowy, umowy przedwstępne, porozumienia, ewentualnie inne dokumenty.

Innymi słowy – skarżące Stowarzyszenie, poprzez wskazanie, że chodzi o inwestycje "na terenach będących własnością Gminy N." wniosło o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym majątku jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p.). Trudno bowiem sobie wyobrazić, aby osoby trzecie dokonywały inwestycji na nieruchomościach Gminy N. bez jakiejkolwiek wiedzy i zgody właściciela tej nieruchomości tj. Gminy wyrażonej w treści wskazanych przez skarżącego "umów, umów przedwstępnych, porozumień, ewentualnie innych dokumentów". Zobowiązania Gminy względem przyszłego inwestora podjęte w taki sposób (tj. z obciążeniem majątku Gminy np. w postaci zobowiązania Gminy do udostępnienia inwestorowi w jakiejś formie nieruchomości) należy zatem kwalifikować jako dysponowanie majątkiem gminnym.

Należy przy tym zauważyć, że jak wynika z treści zawierającego przykładowe wyliczenie tego, co jest informacją publiczną art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a) u.d.i.p. – informacją publiczną jest także informacja dotycząca sfery zamierzeń podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej. Tak więc skonkretyzowany zamiar (plan) gminy co do przyszłego obciążenia majątku gminy w ramach planowanych inwestycji również jest informacją publiczną, którą skarżony organ winien co do zasady udostępnić.

Zdaniem WSA w Bydgoszczy obowiązku tego Burmistrz w zakreślonym przepisami u.d.i.p. terminie nie wykonał. Tej oceny Sądu nie mógł zmienić fakt, iż

Burmistrz w piśmie z 23 grudnia 2020 r. w odpowiedzi na pytanie 4 skarżącego stwierdził, że na przedmiotowych terenach "planowane są inwestycje przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" – które to twierdzenie podtrzymał w odpowiedzi na sprecyzowanie ww. pytania przez skarżącego. Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 11 stycznia 2018 r. sygn. VIII SAB/Wa 109/17, że o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej świadczy nie tylko brak udzielenia informacji, ale także przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też wymijającej czy nieadekwatnej do treści wniosku. Jak wynika z wcześniejszych rozważań w przedmiotowej sprawie cytowana odpowiedź Burmistrza była nieadekwatna i wymijająca w stosunku do pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. Z pisma skarżącego z [...] stycznia 2021 r. wyraźnie wynika, że pytającemu nie chodziło o inwestycje, które mają być przeprowadzone na nieruchomościach prywatnych, ale na nieruchomościach ("terenach") stanowiących własność gminy.

Wnioskodawcy nie chodzi ponadto o informację, czy planowane inwestycje będą zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale o informację czy owe planowane inwestycje mają oparcie w treści "umów, umów przedwstępnych, porozumień, ewentualnie innych dokumentów", jakie to są inwestycje (a więc chodzi o ich opis) i w jakiej konkretnej lokalizacji mają być zrealizowane.

Sąd I instancji stwierdził, że odnośnie ewentualnego udostępnienia informacji dotyczących planowanych inwestycji, wynikających z treści umów zawartych przez

Gminę należy przy tym zaznaczyć, że zakresem u.d.i.p. objęte są umowy cywilnoprawne zawierane przez organy władzy publicznej lub inne podmioty w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych, jako dotyczące majątku publicznego.

W ocenie Sądu w zakresie dotyczącym pkt 4 wniosku skarżącego Stowarzyszenia z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r. Burmistrz w zakreślonym prawem terminie ani nie udzielił żądanej informacji publicznej, ani nie wydał stosownej decyzji administracyjnej – a tym samym pozostaje w bezczynności.

Sąd zatem w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpatrzenia pkt 4 wniosku skarżącego z [...] grudnia 2020 r. sprecyzowanego pismem z [...] stycznia 2021 r., w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie na mocy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Zaniechanie organu wynikało z błędnego przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. Sąd wziął też pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, aczkolwiek wadliwie. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Burmistrz Miasta i Gminy N., zaskarżając wyrok w części w punkcie 1, 2 i 4 oraz zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy żądanie informacji określonych w pkt 4 wniosku tj. informacji o tym, czy na wskazanym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, biorąc pod uwagę okoliczność, iż nie wskazano, że chodzi jedynie o nieruchomości Gminy,
2. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy żądanie wskazania, czy na określonym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, biorąc pod uwagę okoliczność, iż plany nie są przedmiotem informacji publicznej,
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez zastosowanie przepisu prawa procesowego w sytuacji, gdy żądanie wskazania, czy na określonym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, zważywszy na to, że w stosunku do nieruchomości, których właścicielem jest Gmina nie powstały jakiekolwiek dokumenty mogące choćby pośrednio świadczyć o jakichś zamiarach inwestycyjnych Gminy,
4. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie przepisu prawa procesowego i przyjęcie, iż plany inwestycyjne Gminy, nawet jeżeli istnieją w formie udokumentowanej, są przedmiotem informacji publicznej, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje jedynie do udostępniania projektów, zamierzeń i programów, a nie planów,
5. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zastosowanie przepisu prawa procesowego i błędne przyjęcie, że udzielenie odpowiedzi, iż przeznaczenie terenów inwestycyjnych wynika z m.p.z.p. jest niewystarczające, choć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem generalnym i abstrakcyjnym i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa,
6. - art. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej,
7. - art. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie udostępnienia informacji o planowanych inwestycjach dotyczy informacji publicznej w sytuacji, gdy ustawa zobowiązuje do udostępniania tylko projektów, zamierzeń i programów, a nie planów,
8. - art. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek, w którym użyto ogólnych sformułowań "tereny inwestycyjne" dotyczy w istocie wyłącznie nieruchomości Gminy, podczas gdy wnioskodawca wcale nie zawęził we wniosku swojego żądania tylko do nieruchomości Gminy,
9. - art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie okoliczności, iż to wnioskodawca określa we wniosku, jakiej informacji oczekuje i od kogo,
10. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądanie wskazania, czy na określonym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, biorąc pod uwagę okoliczność, iż plany nie są przedmiotem informacji publicznej,
11. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądanie wskazania, czy na określonym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, biorąc pod uwagę okoliczność, iż plany nie są przedmiotem informacji publicznej,
12. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p. jego niezastosowanie w sytuacji, gdy żądanie wskazania, czy na określonym we wniosku terenie planowane są jakiekolwiek inwestycje dotyczy informacji publicznej, zważywszy na to, że w stosunku do nieruchomości, których właścicielem jest Gmina nie powstały jakiekolwiek dokumenty mogące choćby pośrednio świadczyć o jakichś zamiarach inwestycyjnych Gminy,
13. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt i lit. a, b i c u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż plany inwestycyjne Gminy, nawet jeżeli istnieją w formie udokumentowanej, są przedmiotem informacji publicznej, podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje jedynie do udostępniania projektów, zamierzeń i programów, a nie planów,
14. - art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że udzielenie odpowiedzi, iż przeznaczenie terenów inwestycyjnych wynika z MPZP jest niewystarczające, choć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem generalnym i abstrakcyjnym i podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z dnia 8 października 2021 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Jako oczywiście niezasadne ocenić należy wszystkie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p., w zw. art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c u.d.i.p., a także w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 1 u.d.i.p., w zw. z art. 6 ust. 1 pkt i lit. a, b i c u.d.i.p. oraz w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Po pierwsze Sąd I instancji nie dość, że nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć, to co istotniejsze nie mógł nawet w niniejszej sprawie orzekać na podstawie tego przepisu. Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszego postępowania była bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenie [...] z [...] grudnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, a podstawę wyrokowania stanowiły wyłącznie art. 149 § 1 pkt 1, § 1a oraz 151 p.p.s.a. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w niniejszej sprawie nigdy nie miałby zastosowania, gdyż nie mógłby stanowić podstawy wyrokowania przez sąd administracyjny ze skargi na bezczynność.

Po drugie niezasadny jest zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., który ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi w zakresie wskazanym w punkcie 1 sentencji zaskarżonego wyroku, to oznacza, że prawidłowo został zastosowany art. 151 p.p.s.a.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 u.d.i.p. to stwierdzić należy, że ta podstawa kasacyjna została sformułowana w sposób niewłaściwy. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Tymczasem art. 1 u.d.i.p. dzieli się na niższe jednostki redakcyjne: 2 ustępy zawierające odmienne regulacje normatywne. W konsekwencji tak wskazana podstawa kasacyjna zmusza Sąd do domyślania się o jaką jednostkę redakcyjną tego przepisu chodziło stronie skarżącej kasacyjnie i uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Rekonstruując ten zarzut na podstawie jego treści oraz na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że odnosi się on do naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez jego błędne zastosowanie.

Podsumowując podniesione zarzuty naruszenia: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej", art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a, b i c u.d.i.p. "poprzez błędne przyjęcie, iż żądanie udostępnienia informacji o planowanych inwestycjach dotyczy informacji publicznej w sytuacji, gdy ustawa zobowiązuje do udostępniania tylko projektów, zamierzeń i programów, a nie planów", art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "poprzez błędne przyjęcie, iż wniosek, w którym użyto ogólnych sformułowań "tereny inwestycyjne" dotyczy w istocie wyłącznie nieruchomości Gminy, podczas gdy wnioskodawca wcale nie zawęził we wniosku swojego żądania tylko do nieruchomości Gminy" oraz "poprzez jego błędne zastosowanie i pominięcie okoliczności, iż to wnioskodawca określa we wniosku, jakiej informacji oczekuje i od kogo", odnoszą się w swej istocie do okoliczności związanych z przyjętym w sprawie przez Sąd I instancji stanem faktycznym. Zatem strona skarżąca kasacyjnie próbuje za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego zakwestionować poczynione przez

Sąd I instancji ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego, również jako podstawę niewłaściwego zastosowania prawa materialnego. Tymczasem dokonanie błędnych ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego mogących być następnie podstawą zastosowania norm prawa materialnego stanowi naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych.

Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego w odniesieniu do stanu faktycznego kwestionowanego w ramach tych zarzutów, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może skutecznie nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11).

Jeżeli skarżący kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy, tj. zarzutami podniesionymi w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ze względu na niewłaściwie ustalony stan faktyczny sprawy są co do zasady zarzutami nieskutecznymi (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12;

wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezależnie od powyższych uwag zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niezasadny, gdyż przepisy te nie stanowią podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Przepisy te w żaden sposób nie regulują sposobu lub trybu udostępnienia informacji publicznej, ani też nie wprowadzają żadnych odrębności w stosunku do udostępniania informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.