Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 1473/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Kr 222/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.A. (dalej: skarżący) na bezczynność Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Krakowie (dalej także jako: KOWR) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. - zobowiązał KOWR do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie dotyczącej wniosku skarżącego z dnia 8 września 2021 r. w zakresie dotyczącym operatów szacunkowych ustalających wartość działek w Strefie Aktywności Gospodarczej w Siedliskach (punkt I sentencji);
2. - stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji);
3. - w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt III sentencji);
4. - zasądził od KOWR na rzecz A.A. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt IV sentencji).

W uzasadnieniu wydanego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z dnia 4 października 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność KOWR w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniósł, że w związku z prowadzonym śledztwem dziennikarskim w sprawie inwestycji, znanej jako Strefa Aktywności Gospodarczej w Siedliskach, którego wyniki publikowane są w czasopiśmie "[...]" skarżący złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, tj. o dostęp do operatów szacunkowych ustalających wartość działek w ww. Strefie. KOWR odmawiając udostępnienia informacji publicznej w jego ocenie dopuścił się bezczynności. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia dostępu do informacji publicznej, wymierzenie grzywny w kwocie 1.000 zł i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę KOWR wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że stanowisko KOWR, że tego rodzaju operat podlega udostępnieniu na podstawie art. 156 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej "u.g.n.", a w związku z tym podmiot żądający udostępnienia operatu powinien wykazać spełnienie przesłanki interesu prawnego w uzyskaniu operatu, jest błędne. Operat szacunkowy dotyczący wartości nieruchomości gminnej jako dokument sporządzony na zlecenie organów gminy i dotyczący majątku gminy jest źródłem informacji publicznej dotyczącej majątku (mienia) gminnego (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, dalej "u.d.i.p.", i jako znajdujący się w posiadaniu organu wykonawczego gminy (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.) podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis art. 156 ust. 1a u.g.n. stanowi jedynie, że jednostka sektora finansów publicznych lub inny podmiot, który w zakresie, w jakim wykorzystuje środki publiczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych lub dysponuje nimi, zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, są obowiązani umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów, natomiast osoba ta może dodatkowo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby.

Przepis ten nie reguluje natomiast dostępu do ww. operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. O ile podmiot żądający dostępu do operatu szacunkowego na podstawie art. 156 ust. 1a u.g.n. ma prawo do wglądu do operatu, sporządzania notatek lub odpisów z jego treści oraz uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania mu z niego uwierzytelnionych odpisów, o tyle podmiot żądający dostępu do informacji publicznej wynikającej z operatu szacunkowego dotyczącego mienia gminnego ma prawo dostępu do pełnej treści operatu, z zastrzeżeniem ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. Przepisy art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. oraz art. 156 ust. 1a u.g.n. ustanawiają w powyższym zakresie odrębne i konkurencyjne podstawy prawne do uzyskania dostępu do operatu szacunkowego dotyczącego mienia gminnego.

Stanowisko powyższe znajduje potwierdzenie także w najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych (przywołano wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 237/18 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 134/21), które Sąd pierwszej instancji podzielił. W tym stanie rzeczy, przyjmując, że skarżony organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej stwierdzić należało, że nie rozpatrując wniosku skarżącego był w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł KOWR, zaskarżając go w części, to jest:

1. - pkt I (zaskarżony w całości);
2. - pkt II (zaskarżony w części, w jakiej stwierdza istnienie bezczynności organu; poza zakresem zaskarżenia pozostaje część punktu, który stwierdza, że nie wystąpiło rażące naruszenie prawa;);
3. - pkt IV (zaskarżony w całości).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
2. a) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 156 ust. 1a u.g.n., polegającą na przyjęciu, iż operat szacunkowy, którego udostępnienia domagał się skarżący, stanowi informację publiczną, która podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., podczas gdy stanowi on informację publiczną, do której zasady dostępu są uregulowane w przepisach odrębnych, to jest w art. 156 ust. 1a u.g.n.;
3. b) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 26 u.d.i.p. w zw. z art. 156 ust. 1a u.g.n. w zw. z art. 1 pkt 54 oraz art. 10 ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) w zw. z art. 2 oraz art. 61 ust. 1-4 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483 ze zm.), polegającą na:
4. - pominięciu zasady lex posteriori derogat lege priori obowiązującej co do zasady w demokratycznym państwie prawnym, oraz prowadzącą do przyjęcia, że przepis ustanawiający szczególny tryb dostępu do operatów szacunkowych ograniczony do osób posiadających w tym interes prawny, wchodzący w życie później, nie uchyla zasad udostępniania w trybie u.d.i.p. operatów szacunkowych stanowiących informację publiczną;
5. - pominięciu zasady lex specialis derogat legi generali obowiązującej co do zasady w demokratycznym państwie prawnym, oraz prowadzącą do przyjęcia, że przepis stanowiący o szczególnym trybie dostępu do operatów szacunkowych nie stanowi lex speciails w stosunku do przepisów regulujących ogólne zasady dostępu do informacji publicznej;
6. II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
7. a) art. 3 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 156 ust. 1a u.g.n., poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie dotyczącym operatów szacunkowych ustalających wartość działek w Strefie Aktywności Gospodarczej w [...], z pominięciem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 156 ust. 1a u.g.n., podczas gdy strona nie wykazała, aby treść ww. operatów szacunkowych dotyczyła jej interesu prawnego;
8. b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:
9. - odnoszenie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy do organu, jakoby był on jednostką samorządu terytorialnego - gminą, podczas gdy organ jest rządową agencją wykonawczą gospodarującą nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 514 ze zm.), co powoduje, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w tym zakresie nie jest w pełni adekwatne do przedmiotowej sprawy;
10. - brak wyjaśnienia, z czego wywiedzione zostało pierwszeństwo stosowania przy udostępnianiu operatów szacunkowych u.d.i.p. w stosunku do art. 156 ust. 1a u.g.n. oraz dlaczego w tym wypadku nie znalazły zastosowania zasady lex posteriori derogat lege priori oraz lex specialis derogat legi generali.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz umorzenie postępowania, a ewentualnie w razie uznania że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postepowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, z uwzględnieniem kosztów poniesionych w postepowaniu w pierwszej instancji oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych w odniesieniu do orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, objętego zaskarżeniem. Jedynie w drodze wyjątku, to jest w razie stwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej, wychodząc poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę określone ustawowo wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji przez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zaś do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zakres oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Należy przy tym zauważyć, że związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09; publ.: ONSAiWSA 2010 r., z. 1 poz. 1).

W sytuacji, gdy w środku odwoławczym zarzucono naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wynikowo zatem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie wystarcza nadto samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania. Wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r.; sygn. akt I OSK 931/22).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały przez skarżącego kasacyjnie sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jedynie zarzut określony w pkt II lit. b) tiret pierwsze skargi kasacyjnej jest usprawiedliwiony, jednakże pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Ustawodawca dopuszcza bowiem oddalenie skargi kasacyjnej, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 P.p.s.a.). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja wyroku wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny nie uległaby zmianie.

Wskazać w pierwszej kolejności należy, że zakwalifikowanie operatu szacunkowego jako dokumentu podlegającemu udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p. wymaga przybliżenia pojęcia "informacja publiczna". Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. "informacją publiczną" jest każda informacja o sprawach publicznych. Brak jednoznaczności implikuje konieczność wyjaśnienia pojęcia "sprawy publicznej", jako elementu determinującego charakter informacji, która w świetle u.d.i.p. podlegać ma udostępnieniu. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w orzecznictwie jako sprawy "sfery prywatnej" dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi nie są sprawami publicznymi (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 4282/18 oraz z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10).

Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią.

Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic (tak I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45). Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/3, w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna.

Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Niewątpliwie ustawa o gospodarce nieruchomościami w kwestii dotyczącej udostępniania operatów szacunkowych takim aktem nie jest, bowiem wyżej wskazanych rozwiązań w niej nie przewidziano.

Z treści art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika jedynie, że organ administracji publicznej, który zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego, jest obowiązany umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów. Osoba ta może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z operatu szacunkowego lub wydania jej z operatu szacunkowego uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem tej osoby. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o gospodarce nieruchomościami dnia 22 października 2007 r. ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Dodanie tego przepisu miało przede wszystkim na celu - co należy podkreślić zważywszy na odwołanie się przez skarżącego kasacyjnie do tej ustawy w treści zarzutu opisanego w pkt I lit. b) petitum skargi kasacyjnej - zapewnienie ustawowego dostępu dla osób mających interes prawny w uzyskaniu wglądu do operatu szacunkowego, a to wobec pojawiających się w praktyce częstych przypadków uniemożliwiania takiego dostępu tym osobom na podstawie art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, co wynika wprost z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw; druk sejmowy nr 1468, Sejm RP V Kadencji).

Jak wskazał Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 29 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 2743/21, tylko pozornie może się zatem wydawać, że przepis art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi lex specialis wobec u.d.i.p. W doktrynie zauważono, że wprowadzenie tej regulacji należy uznać za wyraz nadgorliwości ustawodawcy, który chciał w przepisach wprost zagwarantować dostęp stron do operatów szacunkowych określony dotąd ogólnie w art. 73 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (por. J. Jaworski (w:) Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Praca zbiorowa, C.H. Beck, Wydanie II, Warszawa 2011, s. 1156).

Stwierdzić należy, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym jej art. 156 ust. 1a, nie ustanawiają odmiennie od regulacji zawartej w u.d.i.p. oraz wyłącznie i całościowo co do wszystkich podmiotów, problematyki dostępu do operatów szacunkowych wykonywanych na zlecenie organów administracji publicznej, w konsekwencji, nie są przepisami, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zatem, skoro w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie zostały uregulowane zasady i tryb dostępu do informacji publicznej, to do tych informacji stosuje się przepisy u.d.i.p. Powyższe oznacza, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż operat szacunkowy podlega udostępnieniu, gdyż art. 156 ust. 1a u.g.n. nie reguluje dostępu do ww. operatu szacunkowego podmiotom, dla których dokument ten jest źródłem informacji publicznej o mieniu gminnym. Dokument taki posiada walor informacji publicznej. Wskazuje bowiem wprost na podstawie jakich danych organy administracji bądź inne podmioty doszły do ustalenia wartości nieruchomości, co do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z powyższym rozpatrywane łącznie i we wzajemnym powiazaniu zarzuty podniesione w pkt I oraz w pkt II lit. a) oraz lit. b) tiret drugie petitum skargi kasacyjnej uznać należy za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się z kolei do zarzutu podniesionego w pkt II lit. b) tiret pierwsze petitum wniesionej skargi kasacyjnej wskazać należy, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielny przedmiot zarzutu kasacyjnego, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych, jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub jeżeli nie zawarł on oceny prawnej co do istoty sprawy (nieprzedstawienie stanu sprawy, czy też niewskazanie lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), albo jeżeli ze względu na istotne wady konstrukcyjne uzasadnienia (w tym m.in. istotne sprzeczności treściowe, niejasność bądź nielogiczność zaprezentowanego wywodu) zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

W związku z tym w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd kasacyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszenie się w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia sprawy do KOWR, jakoby był on jednostką samorządu terytorialnego - gminą, podczas gdy podmiot, do którego wpłynął wniosek dostępowy jest rządową agencją wykonawczą gospodarującą nieruchomościami wchodzącymi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa było błędne. Nie ma jednak w sprawie wątpliwości, że zasadniczo KOWR jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Fakt ten potwierdza status państwowej osoby prawnej będącej agencją wykonawczą w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1308 ze zm.) a także art. 5 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2329 ze zm.).

Na tej podstawie zasadny jest wniosek, że zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. KOWR jest podmiotem podlegającym obowiązkowi udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonej działalności. Zgodnie bowiem z treścią art. 9 ust. 2 pkt 4 ustawy o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa jednym z zadań KOWR jest obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa. Realizacja tego zadania wpisuje się z kolei w sprawowanie polityki państwa, w szczególności w zakresie wdrażania i stosowania instrumentów wsparcia rolnictwa, aktywnej polityki rolnej oraz rozwoju obszarów wiejskich, o czym mowa w ust. 1 powołanego przepisu. Zadaniom jakie wykonuje KOWR nie można zatem odmówić charakteru publicznego, gdyż działalność KOWR przekłada się na sprawowanie polityki państwa, której rezultaty wpływają na gospodarkę, a tym samym na społeczeństwo. Operat szacunkowy, który jest dokumentem wyrażającym opinię o wartości nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, którymi gospodaruje KOWR jest elementem niezbędnym do prowadzenia obrotu nieruchomościami oraz innymi składnikami majątkowymi Skarbu Państwa.

Jak wskazano powyżej, obrót nieruchomościami jest zadaniem publicznym, a więc sprawą publiczną. Stąd zasadna jest konstatacja, że operat szacunkowy, który sporządza się na cele obrotu nieruchomościami także posiada przymiot publiczny. W realiach rozpatrywanej sprawy zaistniały zatem podstawy do uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji skargi na bezczynność KOWR i jego zobowiązania – w oparciu o regulację zawartą w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. – do rozpoznania wniosku dostępowego z dnia 8 września 2021 r.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Niniejsza sprawa zastała rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.