Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 347/22, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2022 r. nr Adm-0112-2/22 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że skarżący we wniosku z 1 września 2021 r. wystąpił do Sądu Okręgowego w Warszawie (zwany dalej "SO") o udostępnienie informacji publicznej przez udostępnienie wszystkich orzeczeń z uzasadnieniami przeciwko Skarbowi Państwa, wydanych od 1 stycznia 2015 r. do 31 stycznia 2018 r., w przedmiocie transportowania osób pozbawionych wolności w pojazdach policyjnych, które nie były wyposażone w pasy bezpieczeństwa, przewlekłości oraz długości stosowania tymczasowego aresztu w sprawach karnych, bezzasadnego i długotrwałego stosowania wobec skazanych i tymczasowo aresztowanych, tzw. statusu więźnia niebezpiecznego "N".
W odpowiedzi na wniosek, Prezes SO, w piśmie z 10 września 2021 r, wyjaśnił skarżącemu, że przedmioty spraw objęte żądaniem wniosku, w systemie elektronicznej biurowości, mogą być zarejestrowane pod różnymi symbolami. Prezes SO wymienił osiem kolejnych symboli, które mogą obejmować swym zakresem przedmioty wnioskowanych przez skarżącego kategorii spraw, a mianowicie: 028, 029, 030, 026, 031, 056, 059, 304. Wyjaśnił, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej wymagałoby analizy w wydziałach cywilnych pierwszoinstancyjnych 3748 spraw, a wydziałach cywilnych drugoinstancyjnych 761, co w konsekwencji kwalifikuje żądaną informację jako informację przetworzoną. Z tego powodu Prezes SO wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego, zakreślając 7- dniowy termin od dnia doręczenia pisma, pod rygorem wydania decyzji odmownej.
Skarżący w odpowiedzi na powyższe wezwanie podał (pismo z 11 października 2021 r.), że wnioskuje o orzeczenia o kategoriach objętych symbolami: 028, 029, 030 oraz 059. W zakresie wezwania do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego oświadczył, że w przypadku jego wniosku, ten interes wynika z prawa obywateli do uzyskania informacji o sposobie działania organów ustawodawczych i wykonawczych.
W związku z taką treścią pisma skarżącego, Prezes SO skierował do skarżącego kolejne wezwanie do wskazania w jakim zakresie uzyskanie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zakreślił termin 7 dni i pouczył skarżącego, że niewykazanie tego interesu spowoduje wydanie decyzji odmownej. Uzasadniając potrzebę wezwania skarżącego podał, że pismo skarżącego stanowi modyfikację treści pierwotnego wniosku, przy czym, tak zmieniony wniosek w dalszym ciągu stanowi żądanie dostępu do informacji publicznej przetworzonej, a sprawy z podanych symboli dają łącznie liczbę 1185, które należałoby poddać analizie. Prezes SO poczynił przy tym uwagę, że nie wszystkie z nich mieszczą się w przedmiotach spraw wymienionych we wniosku skarżącego o dostęp do informacji publicznej.
Wobec niewykonania wezwania przez skarżącego decyzją z 16 grudnia 2021 r. nr 50/21, na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.2020, poz. 2176 ze zm., zwana dalej "u.d.i.p.") w związku z art. 104 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), Prezes SO odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej.
Uzasadniając taki kierunek rozpatrzenia wniosku, Prezes SO wyjaśnił, że orzeczenia sądów stanowią informację publiczną, ale zakres wniosku skarżącego i kryteria, którymi posłużył się podając przedmiot wniosku czynią żądaną przez niego informację publiczną nie informacją prostą (taką, którą organ dysponuje w chwili złożenia wniosku), ale informacją przetworzoną (informacją, która wymaga opracowania przez obowiązany do jej udostępnienia organ władzy publicznej przy użyciu dodatkowych sił i środków na podstawie posiadanych już danych). Stwierdził, że udostępnienie tego rodzaju informacji objęte jest, w oparciu o treść przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p, ograniczeniem w jej dostępie, polegającym na obowiązku wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie tej informacji leży w interesie "ponadindywidualnym" – jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Organ uznał, że skarżący interesu tego nie wykazał, co przekłada się na odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej przetworzonej.
W odwołaniu od ww. decyzji skarżący wniósł o uchylenie ww. decyzji oraz udzielenie wnioskowanych informacji. Stwierdził, że system informatyczny powinien pozwalać na wygenerowanie żądanych informacji z podanych przez niego symboli spraw, a z uzasadnienia decyzji wynika, że każda żądana informacja wymaga przetworzenia, choćby z uwagi na przeprowadzany proces anonimizacji. Stanowisko zaś Prezesa SO w istocie uniemożliwi uzyskanie jakiejkolwiek informacji publicznej.
Prezes Sądu Apelacyjnego w Warszawie (zwany dalej "Prezesem SA") decyzją z 18 stycznia 2022r. utrzymał w mocy ww. decyzję Prezesa SO. Organ II instancji podzielił kwalifikacje prawną żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej oraz istniejący po stronie skarżącego obowiązek wykazania interesu publicznego.
Powołał się również na znaną mu z urzędu okoliczność, że posiadany przez SO system informatyczny "Currenda", służący do prowadzenia urządzeń i sprawozdawczości, nie jest w stanie automatycznie wygenerować żądanych orzeczeń z uzasadnieniami, z uwagi na brak wyróżników pozwalających na filtrowanie spraw według kryteriów szczegółowych, takich m.in., jak szczegółowy przedmiot postępowania.
Skarżący, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucił obydwu decyzjom (jak stwierdził – tylko w ich części formalnej) brak wskazania podstawy prawnej oraz błędne ich przesłanie (doręczenie) za pośrednictwem Dyrektora Aresztu Śledczego w [...], który, jak podkreślił, nie był stroną na żadnym etapie postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak też decyzja utrzymana nią w mocy odpowiadają prawu i oddalił skargę. Sąd I instancji wymienił ukształtowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kryteria oceny żądanych informacji publicznych jako informacji publicznych przetworzonych i w zestawieniu z treścią wniosku skarżącego doszedł do przekonania, że kwalifikacja dokonana przez Prezesa SA i wcześniej, przez Prezesa SO była prawidłowa. Przygotowanie bowiem, jak podkreślił Sąd I instancji, wnioskowanych informacji oznaczałoby weryfikację orzeczeń wydanych aż w 1185 sprawach, z użyciem konkretnie wnioskowanych ściśle określonych przedmiotów postępowania. Tego z kolei można dokonać albo przez zapoznanie się z każdym z orzeczeń z osobna, albo - w sytuacji, gdy nie sporządzono uzasadnienia do któregoś z orzeczeń, przez każdorazowe zapoznanie się z aktami sprawy.
Do wykonania takiej analizy konieczne byłoby oddelegowanie pracownika SO, który w tym czasie nie mógłby wykonywać swoich pozostałych obowiązków. W ocenie Sądu I instancji, miałoby to negatywne przełożenie na tok realizacji ogółu zadań przez cały SO. Czynności te wykonywane byłyby wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącego. Jak dalej wyjaśnił Sąd I instancji, to dlatego na skarżącym ciąży ustawowy obowiązek wykazania, że żądana informacja przetworzona jest nie tylko ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również to, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.
Sąd I instancji uznał, że skarżący nie wykazał tego interesu pomimo prawidłowego wezwania skierowanego do niego przez Prezesa SO. WSA w Warszawie za prawidłowe uznał również stanowisko Prezesa SA, wedle którego, zarówno zakres żądanych przez skarżącego informacji, charakter podmiotu, który o nie wnioskuje oraz możliwości wykorzystania przez skarżącego żądanych danych, nie dają uzasadnionej podstawy do przyjęcia, że skarżący zrealizuje przesłankę wynikającą z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu I instancji, Prezes SA, w oparciu o stan faktyczny sprawy, wyprowadził również prawidłowy wniosek, że skarżący nie dysponuje żadnymi realnymi środkami, za pomocą których mógłby w jakikolwiek sposób wykorzystać uzyskaną informację dla dobra ogółu (wpłynąć na ustawodawcę w zakresie przedmiotu spraw, których dotyczą żądane przez niego orzeczenia sądów).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wniósł o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy oraz zrzekł się rozprawy.
Do zarzutów naruszeniu prawa, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie przypisał sformułowany zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a., przez brak należytego uzasadnienia dlaczego właściwie odmówiono dostępu skarżącemu informacji publicznej poprzestając jedynie na stwierdzeniu, iż skarżący nie wykazał interesu publicznego, a samo pozyskiwanie informacji byłoby czasochłonne i opóźniłoby działanie Sądu. Jako drugi, przypisany do tej podstawy kasacyjnej, zarzut skarżący kasacyjnie również sformułował zarzut art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w z art. 9 oraz 11 k.p.a. przez brak rozważenia, czy Prezes Sądu Apelacyjnego oraz Prezes Sądu Okręgowego wyczerpująco wyjaśnili skarżącemu przesłanki dla załatwienia sprawy i wydania orzeczenia.
W ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), skarżący kasacyjnie postawił zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie z uwagi na niewykazanie interesu publicznego dla swoich żądań, podczas gdy skarżący powoływał się na oczywisty interes publiczny formułując swoje żądania oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, na wstępie wskazał, że przedmiot żądania wniosku o dostęp do informacji publicznej dotyczy licznej grupy obywateli (podsądnych, umieszczonych w areszcie tymczasowym) i ich praw (praw więźniów). Kwestie te pozostają w kręgu zainteresowań nie tylko organizacji społecznych.
W odniesieniu do stwierdzonego przez Sąd I instancji braku wykazania interesu publicznego przez skarżącego, podniósł, że skarżący interesuje się tą problematyką i po uzyskaniu dostępu do niej, wskutek złożonego wniosku, mógłby wykorzystać ją w celu rozpowszechnienia ewentualnych nieprawidłowości, do których doszło wobec tymczasowo aresztowanych. Stwierdził również, że Sąd I instancji odstąpił od konkretnych ustaleń w zakresie czasochłonności przygotowania żądanej informacji publicznej do jej udostępnienia i wpływu takiego przygotowania na zakłócenie toku działania organu. Tym samym naruszył przepis art. 9 i 11 k.p.a.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Nie są zasadne zarzuty podniesione w ramach drugiej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia przepisów postępowania.
W punkcie pierwszym zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Kompetencja wynikająca z tego przepisu łączy się z przepisem art. 3 § 1 p.p.s.a. Są to przepisy ogólne o charakterze kompetencyjnym stanowiące, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym kontrole wydanych przez nie decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie. Normy te określają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanych przepisów nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy przed tym sądem (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, pub. w Lex nr 490087).
Naruszenie art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tych przepisach lub wyjdzie poza przedmiot tej kontroli określony w § 2. Natomiast okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, pub. w Lex nr 2450637). Żadna z powyższych sytuacji nie zaistniała w tej sprawie.
Nie zachodziły też podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej ograniczył zarzut naruszenia postępowania do przepisu wynikowego, przyznającego Sądowi I instancji kompetencje do oddalenia skargi w sytuacji stwierdzenia braku podstaw do jej uwzględnienia i zarzucił Sądowi jego błędne zastosowanie. Tak postawiony zarzut naruszenia przepisów postępowania nie mógł być skuteczny. Przepis ten nie może być samodzielną podstawą kasacyjną i wymaga powiązania go z innymi przepisami, których wadliwe zastosowanie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Bez wykazania, że Sąd I instancji naruszył inne przepisy prawa, które czynią zaskarżoną decyzję niezgodną z prawem, niemożliwe jest skutecznie zarzucenie sądowi, że oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Niezasadne są też zarzuty podniesione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej tj. naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że przepisy art. 8, 9 i 11 k.p.a. to przepisy normujące postępowanie. Aby ich naruszenie skutkowało uwzględnieniem skargi kasacyjnej, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należałoby wykazać, że zarzucone uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w skardze kasacyjnej nie spełniono tego wymogu.
Odnośnie do zarzucanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. należy zauważyć, że ma on dwa paragrafy regulujące odmienne stany prawne. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor skargi kasacyjnej miał na uwadze (postanowienie NSA z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 206/19, LEX nr 2623560, ponadto por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 755/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 41/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2081/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 614/1; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1280/12).
Wadliwe określenie naruszonego przepisu w omawianym zarzucie, uniemożliwia odniesienie się do tak skonstruowanego zarzutu, szczególnie, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie nawiązano do treści norm zawartych w art. 8 k.p.a. Zatem za nieskuteczny należy uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezes Sądu Apelacyjnego bardzo obszernie wyjaśnił zarówno to dlaczego żądaną informację publiczną zakwalifikował jako przetworzoną jak i dlaczego stwierdził, że skarżący nie wykazał okoliczności, które przemawiałyby za tym, że udostępnienie żądanej informacji publicznej byłoby szczególnie istotne dla interesu publicznego.
Należy też wyjaśnić, że autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu omawianego zarzutu w istocie zmierza do podważenia stanowiska organu i Sądu co do kwalifikacji żądanej informacji publicznej jako przetworzonej oraz do wykazania, że skarżący posiada "interes publiczny" w udostępnieniu mu żądanych informacji. Tymczasem oczywistym jest, że zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie można skutecznie podważać stanowiska organu i Sądu co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, tu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Z podobnych powodów nieskuteczny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 9 i 11 k.p.a. Co prawda autor skargi kasacyjnej naruszenia tych przepisów upatruje w nierozważeniu przez Sąd, czy organy wyczerpująco wyjaśniły przesłanki nieuwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Jednak w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie polemizuje ze stanowiskiem Sądu co do kwalifikacji żądanej informacji jako przetworzonej i podejmuje próbę "wykazania interesu publicznego w udostępnieniu informacji". Tymczasem z uzasadnia zaskarżonych decyzji wynika, że organy obszernie uzasadniły swoje stanowisko w tym zakresie.
Zatem już choćby z tej przyczyny zarzut ten należy uznać za niezrozumiały. Ponadto jak już podano wyżej, zarzutem naruszenia przepisów postępowania nie można skutecznie podważać stanowiska organu i Sądu co do wykładni i zastosowania prawa materialnego, tu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Niezależnie od tego, należy tu wyjaśnić, że okoliczności ustalone przez organy a zaakceptowane przez Sąd I instancji, związane z kwalifikacją żądanej informacji jako przetworzonej można skutecznie podważać zarzucając naruszenie przepisów normujących postępowanie dowodowe. Tymczasem takich zarzutów w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o ustalenia organu co do okoliczności przemawiających za przyjęciem, że skarżący nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji przetworzonej. W tym zakresie należy przypomnieć, że odpowiadając na wezwanie organu do wskazania okoliczności na potwierdzenie szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji przetworzonej, skarżący wskazał tylko, że "obywatel ma prawo wiedzieć jak działają organy ustawodawcze i wykonawcze".
W świetle prawidłowych wywodów organu i Sądu I instancji w zakresie wymogu wykazania omawianej przesłanki, okoliczność wskazana przez skarżącego jest oczywiście niewystarczająca do stwierdzenia, że ta przesłanka zachodzi.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.