Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1695/18 po rozpoznaniu skargi P.H. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego: uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z [...] 2018 r.
W niniejszej sprawie P.H. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O., a następnie wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia ze Służby Celno-Skarbowej.
Rozpoznając powyższe, postanowieniem z [...] 2018 r. Dyrektor IAS w O. wydanym na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w żądanej sprawie, wskazując, że zachodzą przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie.
Szef KAS utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji wyjaśniając, że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna, tj. brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania skarżącego w trybie administracyjnym. Organ podkreślił, że skarżący przyjął propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O., co spowodowało przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza w stosunek pracy. Nie doszło zatem do zwolnienia funkcjonariusza ze służby.
Uznając powyższe rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji za wadliwe Sąd I instancji wywiódł, że przyjęcie przez skarżącego propozycji pracy spowodowało przerwanie trwającego stosunku służby bez wydania w tym zakresie decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby.
W ocenie Sądu I instancji niedopuszczalna jest praktyka automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie podstawy zatrudnienia wynikają bowiem z odrębnych i nie pokrywających się stosunków o charakterze administracyjno-prawnym i cywilno-prawnym. Wobec powyższego do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ decyzji administracyjnej.
Nie zgadzając się z ww. wyrokiem WSA w Warszawie organ wywiódł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
1/ przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., albowiem organ II instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie czym naruszył art. 61a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I instancji dostrzega konieczność wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w.KAS. Zarazem WSA bardzo ogólnikowo wskazuje charakter prawny przedmiotowego aktu co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a i związania dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów organów administracji. Nadto dokonana wykładnia nie jest jasna oraz brak jest wskazania jakie przepisy organ naruszył co skutkuje brakiem możliwości prawidłowego wykonania wyroku;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61a § 1 k.p.a. odmawiając wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego WSA winien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a. a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego;
- - art. 151 p.p.s.a. przez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uznając, że zaistniały podstawy do uwzględnienia skargi w sytuacji gdy w sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 p.w.KAS, a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej;
2/ przepisów prawa materialnego, tj.:
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w.KAS przez nieprawidłową ich wykładnię, tj. błędne ustalenie przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 p.w.KAS i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego;
- - art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, sprowadzającym się do tego, że Sąd – uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji – nieprawidłowo przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS - jako akt – wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni dlaczego skarżącemu złożona została propozycja zatrudnienia zamiast pełnienia służby.
Mając na uwadze powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W związku z wyrażeniem zgody przez wszystkie strony postępowania na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2022 r. sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, z których wywiódł podstawy prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego w przypadku jego przekształcenia się w stosunek zatrudnienia, naruszając tym samym przepis art. 61a § 1 k.p.a i art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. co czyni skargę kasacyjną uzasadnioną.
Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) dalej "p.w.KAS" dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do [...] 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, oraz miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby składa w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenie o jej przyjęciu albo odmowie przyjęcia. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie równoznaczne jest z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 170 ust. 2 p.w.KAS).
Kolejnym rozwiązaniem prawnym pozostawionym uznaniu organu jest niezłożenie do [...] 2017 r. żadnej propozycji (art. 170 ust. 1 p.w.KAS). Zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w.KAS odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia albo propozycji pełnienia służby, jak również niezłożenie do [...] 2017 r. przez organ pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby traktowane jest jak zwolnienie ze służby.
Powyższy pogląd w pełni odpowiada stanowisku wyrażonemu w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętej w składzie siedmiu sędziów 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19.
W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżącemu, w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.KAS organ przedstawił propozycję określającą warunki zatrudnienia, która została przez niego przyjęta. Tym samym doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy, o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Wobec powyższego wadliwe jest stanowisko Sądu I instancji przedstawione w zaskarżonym wyroku, który rozpoznał sprawę ze skargi na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego strony skarżącej w sytuacji, w której przyjął on propozycję zatrudnienia. W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia. Skutki prawne w postaci określonych praw i obowiązków wystąpiły bowiem w rozpoznawanym przypadku z mocy woli ustawodawcy (ex lege), tj. z chwilą gdy skarżący przyjął propozycję zatrudnienia.
Dodać należy, że prawodawca także wprost nie powiązał przedstawienia propozycji zatrudnienia ze skutkiem prawnym polegającym na obowiązku wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza. Brak jest więc podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Tym samym zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji odpowiadały przepisom prawa, skutkiem czego zarzuty naruszenia omówionych powyżej przepisów należy uznać za nieuzasadnione. W związku ze skutecznością zarzutów naruszenia powyższych norm, bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Z uwagi na charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu.