Uzasadnienie
Postanowieniem z 5 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę K.L. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Szczecinie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia.
W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga podlega odrzuceniu. Sąd I instancji uznał, że przedstawiona skarżącemu pisemna propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016 poz. 1948 ze zm., dalej: PwKAS), nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej: k.p.a.). Ponadto nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) - innych niż decyzja czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Nie dotyczy bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Polegało to na uznaniu, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie skarżącego, obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z art. 165 ust. 7 PwKAS, a propozycja ma charakter indywidualny oraz władczy.
Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 PwKAS przez uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, złożenie propozycji pracy ma charakter władczy, jest podjęte w indywidualnej sprawie, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Po trzecie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., jak i art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm. – dalej: p.u.s.a.). Polegało to na uchyleniu się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, jak i legalności zaskarżonych czynności. Zdaniem skarżącego, podstawowym obowiązkiem Sądu I instancji było zbadanie legalności zaskarżonego aktu w zakresie odnoszącym się do kompetencyjno-proceduralnych podstaw działania organu administracji podejmującego rozstrzygnięcie oraz materialnoprawnych podstaw jego wydania, kontrolując prawidłowość ich wykładni oraz prawidłowość ich zastosowania.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym złożona skarżącemu propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się na dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest sprawą administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 277 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508 – dalej: ustawa o KAS) zasadą jest, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 276 ust. 1 tej ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Stosownie do art. 276 ust. 1 ustawy o KAS, sądy administracyjne są właściwe jedynie w przypadkach, w których wydano decyzję o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, bądź zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych.
Oznacza to, że przyjęcie propozycji zatrudnienia powoduje nawiązanie stosunku pracy, którego istnienie i treść może podlegać badaniu przez sąd pracy. Propozycja zatrudnienia złożona skarżącemu nie jest więc decyzją administracyjną, a w konsekwencji skarga na pisemną propozycję w przedmiocie warunków zatrudnienia podlegała odrzuceniu jako niepodlegająca kognicji sądów administracyjnych.
Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej "PwKAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., jak i innego niż decyzja lub postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest to natomiast oferta zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.
Jednak, żeby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.
Konsekwencją takiego charakteru propozycji jest niedopuszczalność złożenia odwołania lub wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Oznacza to, że złożona przez skarżącego skarga jest niedopuszczalna, ponieważ pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Ponadto, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), która została następnie przez niego przyjęta, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. i w konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.
W tej sprawie dotychczasowy stosunek służbowy skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy, o czym jednoznacznie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS. Oznacza to, że wniesiona w tej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. Stąd też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania na rzecz organu, bowiem żaden przepis p.p.s.a., jak i też żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia kosztów postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).