Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 maja 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 771/18:
- 1. stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania,
- 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. przyznał J. Z. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumę pieniężną w wysokości [...] złotych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r., który wpłynął do organu w dniu [...] kwietnia 2017 r., J. Z. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 2270) o skorzystanie z uprawnień do wyłączenia stosowania wobec jego osoby art. 15c, 22a i 24a ww. ustawy i wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował J. Z., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynikać miało z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymagało podjęcia szeregu czynności wyjaśniających. W związku z powyższym rozpatrzenie wniosku miało nastąpić do dnia [...] września 2017 r.
Jednocześnie pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawcy.
Zakład Emerytalno-Rentowy MSW odpowiedział na powyższe wystąpienie organu pismem z dnia [...] maja 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej.
Następnie przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał organowi potwierdzone za zgodność z oryginałem kopie decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wydanych przez ZER MSW w na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w związku z otrzymaną z IPN informacją, o pełnieniu przez J. Z. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy, wraz z poświadczoną kopią informacji IPN o przebiegu służby.
Organ, pismami datowanymi na [...] września 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, o przekazanie informacji dotyczących wnioskodawcy.
Jednocześnie pismem z [...] września 2017 r., ponownie powołując się na art. 36 k.p.a., poinformował wnioskodawcę, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie, z uwagi na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających. Organ poinformował wnioskodawcę, że wystąpił o stosowne informacje do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW, do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz do formacji, w której pełnił służbę. Zatem rozpatrzenie wniosku miało być możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co w ocenie organu powinno to nastąpić do [...] kwietnia 2018 r.
J. Z. w piśmie z dnia [...] września 2017 r., powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.) wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postaci bezczynności i przewlekłego prowadzenia postepowania oraz wniósł o wydanie decyzji zgodnej ze złożonym przez niego wnioskiem.
W odpowiedzi na powyższe wezwanie organ w piśmie z dnia [...] września 2017 r. poinformował wnioskodawcę o dotychczasowym przebiegu postępowania oraz czynnościach podjętych w sprawie. W konkluzji stwierdził, iż nie dopuścił się uchybień polegających na bezczynności i przewlekłym prowadzeniu postępowania, lecz podjął wszystkie konieczne czynności by uzyskać kompletny materiał dowodowy.
Przy piśmie z dnia [...] listopada 2017 r., Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby J. Z. Jednocześnie poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby od dnia [...] września 1989 r.
Następnie Komenda Głowna Policji, przy piśmie z [...] stycznia 2018 r., przedstawiła informacje dotyczące przebiegu służby wnioskodawcy.
Organ w piśmie z [...] marca 2018 r. poinformował wnioskodawcę, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. W celu realizacji uprawnień z art. 10 i art. 81 k.p.a. wnioskodawca mógł zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma.
J. Z. w odpowiedzi na powyższą informację, w piśmie dnia [...] marca 2018 r. podtrzymał złożony wniosek oraz wniósł o przeprowadzenie wnioskowanych przez niego dowodów, w tym również przesłuchanie jego przełożonych na okoliczność rzetelnego pełnienia przez niego obowiązków służbowych.
Następnie pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., kolejny raz poinformował J. Z., że jego sprawa nie zostanie załatwiona w wyznaczonym przez organ terminie. Powyższe miało wynikać z konieczności dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy przedmiotowej sprawy. W konsekwencji rozpatrzenie wniosku miało nastąpić do dnia [...] września 2018 r.
W dniu [...] listopada 2018 r. J. Z. skierował, za pośrednictwem organu, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł natomiast o jej oddalenie lub ewentualnie o jej odrzucenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, iż przedmiotem skargi J. Z. uczynił "bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania" przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. Objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje bowiem jedną sprawę sądowoadministracyjną. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).
W przypadku wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny - na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania - ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r. sygn. akt II OZ 753/15; publ. j.w.).
W świetle powyższego WSA w Warszawie przyjął, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2017 r.
Sąd I instancji podniósł, że podstawę prawną rozpoznania wniosku skarżącego o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) stanowią przepisy tej ustawy, przy czym przepisy te nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Uznał zatem, że w przedmiotowej sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące terminów załatwiania spraw.
W konsekwencji stwierdził, iż postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącego o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) prowadzone było w sposób przewlekły. Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazywał na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres prawie 20 miesięcy.
Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nie zawiera odrębnych od k.p.a. przepisów dotyczących terminów załatwienia sprawy, jak również nie wyłącza stosowania przepisów k.p.a. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych. Poza tym strona nie może ponosić negatywnych skutków braku działań leżących po stronie organu, w tym w zakresie dotrzymywania terminów załatwienia sprawy.
W świetle powyższego WSA w Warszawie stwierdził, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania z wniosku skarżącego w przedmiocie wydania decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), tj. 20 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, spowodowały, iż konieczne stało się stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Sąd I instancji podkreślił także, że w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., który wyznacza terminy prowadzenia postępowania administracyjnego, czy przepisu art. 12 k.p.a. statuującego zasadę szybkości postępowania, które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej.
Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Oczywiście wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Tym niemniej, opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero w dniu [...] grudnia 2018 r., a więc po wniesieniu skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie. Ta okoliczność spowodowała, iż WSA w Warszawie nie miał podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty ([...] zł) Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącego na wydanie decyzji pomimo skierowanego do organu ponaglenia. Sąd uwzględnił również okoliczność, że skarżącemu znacząco obniżono świadczenie emerytalne, co - wobec zaniechania przez organ rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w rozsądnym terminie - musiało powodować u skarżącego brak poczucia stabilności w zakresie jego sytuacji bytowej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 149 § 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz.1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24 a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([...] lipca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy o dacie zwolnienia ze służby ([...] maja 2017 r.), wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN ([...] sierpnia 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu [...] listopada 2017 r., a informację o przebiegu służby z Policji w dniu [...] stycznia 2018 r.
2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyznanie J. Z. od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji sumy pieniężnej w wysokości [...] złotych, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. Z. wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 23 czerwca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090).
Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im przedstawienie dodatkowych wyjaśnień na piśmie (k. 92 a.s.).
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Oceniając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty uznać należy je za nieuzasadnione.
Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje on sąd administracyjny do jednoczesnej oceny czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zatem należy stwierdzić, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie.
Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy. W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość sąd administracyjny bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to bez względu na to czy sprawa została zakończona wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Oznacza to, że skarżący kasacyjnie organ, chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., w sytuacji gdy zarzuca błędną ocenę stopnia bezczynności przekładającą się na treść rozstrzygnięcia w kwestii przewlekłości w prowadzeniu postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów (w niniejszej sprawie przepisy k.p.a., które określają terminy załatwienia sprawy), aby następnie wykazać, że WSA w Warszawie nieprawidłowo przyjął, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skoro w rozpoznawanej sprawie, Sąd pierwszej instancji, na gruncie powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a., przy uwzględnieniu art. 8 k.p.a., ocenił prowadzone przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji postępowanie jako mające miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej normy prawnej wynikającej z tego przepisu.
Naruszenie powołanego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których jednak w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. nie powołano (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 638/14, 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 71/15, 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1088/14, 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1595/14, sygn. akt 1596/14, 12 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 296/16, 19 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1649/17).
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak wskazanych odniesień oznacza, że zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jest nieskuteczny. Sąd drugiej instancji nie jest bowiem uprawniony do przypisywania autorowi skargi kasacyjnej zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej, ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a.
Za nietrafny należy również uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., za pomocą którego zakwestionowano przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie [...] złotych.
W sytuacji gdy stwierdzone przez WSA w Warszawie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaistniały podstawy do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w ww. wysokości, która mieściła się w ustawowo określonych granicach. Wedle bowiem treści art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką przyznania sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia.
Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu przewlekłości w postępowaniu. Przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Ustalając wysokość tej kwoty, Sąd wziął pod uwagę znacznie przekroczony okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego.
Jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd ma uprawnienie by z urzędu lub na wniosek strony orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Skoro Sąd w zaskarżonym wyroku uznał za konieczne skorzystać z przysługującego mu uprawnienia to nie można mu z tego tytułu czynić zarzutu. Sąd miał taką możliwość i z niej skorzystał. Nie można także uznać, że nie było podstaw do jej zasądzenia w takiej wysokości skoro uznano, że nie może to być rekompensata, a jedynie pewnego rodzaju zadośćuczynienie za niedogodności związane z przedłużającym się oczekiwaniem na wydanie rozstrzygnięcia w sprawie.
Również sama wysokość sumy pieniężnej została ustalona w granicach wyznaczonych tym przepisem. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Ustawodawca w zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej i grzywny wprowadził pewną swobodę, określając jedynie ich górną granicę. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do przyznania sumy pieniężnej ustala ją w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach ([...] zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.
W ocenie NSA, przyznanie sumy pieniężnej przez Sąd I instancji było prawidłowe i odpowiednie względem zwłoki jakiej dopuścił się organ w rozpoznaniu wniosku.
Przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowane w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.
W przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest jednak nietrafny. Autor skargi kasacyjnej w ramach tego zarzutu wskazał na fakultatywność przyznania skarżącemu sumy pieniężnej oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyroki NSA z: 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). Podkreślenia jednak wymaga, że na całość uzasadnienia składają się zarówno tzw. część historyczna, czyli przedstawienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, jak i motywy, czyli rozważania merytoryczne Sądu z interpretacją przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Obie te części składowe uzasadnienia stanowią jego integralną całość i należy czytać je łącznie. Niewątpliwie argumentacja Sądu I instancji nie jest rozbudowana w odniesieniu do zasadności i wysokości przyznanej od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, ale nawiązuje do wcześniejszych ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd i przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, wobec czego możliwe jest odtworzenie toku rozumowania Sądu i dokonania jego kontroli.
Motywy Sądu I instancji, nawiązujące wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy jej przyznania wynikały z oceny przewlekłości procedowania organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy, że wymierzenie grzywny w zasadzie w symbolicznej wysokości prowadzi do wniosku, że Sąd miarkował jej wysokość do stopnia zawinienia organu. Przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy.
Zatem, wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał jakie okoliczności faktyczne stały za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.
Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.