Uzasadnienie
UZASADNENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 marca 2022 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 6/22 odrzucił skargę B. T. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji [...] w przedmiocie postępowania odszkodowawczego.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismem z 7 grudnia 2020 r. B. T. (dalej: "skarżący"), powołując się na ustawę. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą, wniósł do Komendanta Miejskiego Policji [...] (dalej: "KMP") o wszczęcie postępowania odszkodowawczego i wydanie decyzji odszkodowawczej, na mocy której zostanie przyznane mu jednorazowe odszkodowanie z tytułu choroby zawodowej.
Skarżący pismem z 12 lutego 2021 r. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego [...] ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a.
Następnie pismem z 29 stycznia 2022 r. złożył skargę na bezczynność KMP w przedmiocie rozpoznania wniosku z 7 grudnia 2020 r.
W odpowiedzi na skargę KMP wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia wniosku o jej oddalenie. Podniósł, że w ramach postępowania w sprawie o przyznanie świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w tym przedmiocie służy do sądu powszechnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Odwołanie do ww. sądu przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego. To z kolei w ocenie organu prowadzi do wniosku, że zaskarżanie decyzji w sprawie świadczeń odszkodowawczych, a także ewentualnej bezczynności w zakresie niewydania w ustawowym terminie decyzji we wskazanym przedmiocie może być skierowane do sądu powszechnego a nie sądu administracyjnego.
Jednocześnie KMP wskazał, że decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] KWP odmówił skarżącemu przyznania jednorazowego odszkodowania w związku z doznanym uszczerbkiem na zdrowiu w związku z chorobą pozostająca w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby w Policji.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga jest niedopuszczalna.
Uzasadniając odrzucenie skargi Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżący pismem z 7 grudnia 2020 r. zwrócił się do KMP o wszczęcie postępowania odszkodowawczego w związku ze stwierdzeniem choroby zawodowej. Kwestie zasad oraz trybu przyznawania i wypłaty jednorazowego odszkodowania przysługującego w razie wypadku pozostającego w związku ze służbą, lub choroby pozostającej w związku ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, odszkodowania za przedmioty osobistego użytku utracone, zniszczone lub uszkodzone wskutek wypadku; ustalenia okoliczności i przyczyn wypadku oraz związku choroby ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby, reguluje ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o świadczeniach odszkodowawczych przysługujących w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1448; dalej: "ustawa o świadczeniach").
Powołując się na przepisy ustawy o świadczeniach Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w ramach postępowania w sprawie przyznania świadczenia odszkodowawczego nie jest wydawana decyzja, na którą służyłaby skarga do sądu administracyjnego. Odwołanie od decyzji zapadłej w omawianym przedmiocie służy bowiem do sądu powszechnego, a ponadto odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w przypadku niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżył je do Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a - naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – tj.: art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 184 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych oraz w zw. z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że sprawa z bezczynności organu odszkodowawczego nie należy do właściwości sądu administracyjnego, gdy tymczasem przepis art. 6 ustawy stanowi wprost, że do postępowań w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Na tej podstawie, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez uznanie, że KMP pozostawał w bezczynności w sposób rżący lub uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
KMP w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, że rozpoznawana skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Wskazać należy, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Natomiast bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18).
Jak wynika z akt sprawy skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji odszkodowawczej, na mocy której miałoby być mu przyznane jednorazowe odszkodowanie z tytułu choroby zawodowej.
Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy o świadczeniach decyzję w sprawie przyznania świadczeń odszkodowawczych wydaje się w terminie 30 dni od dnia wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do treści art. 38 ust. 1 ww. ustawy od decyzji, o której mowa w art. 37 ust. 1, przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, na zasadach i w terminach określonych w przepisach ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1805).
Z treści ww. przepisów wynika, że sprawy z zakresu przyznania świadczeń odszkodowawczych podlegają kognicji sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a nie sądu administracyjnego. Tym samym, skoro skarga na bezczynność może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, uznać należy, że sprawa odnosząca się do niewydania w terminie decyzji przedmiocie przyznania świadczeń odszkodowawczych nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Ponadto zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w treści art. 38 § 2 ustawy o świadczeniach wskazał, że odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych przysługuje także w razie niewydania decyzji w terminie 60 dni od dnia zgłoszenia wniosku o przyznanie świadczenia odszkodowawczego, bądź powstania obowiązku wszczęcia postępowania z urzędu. Odwołanie można wnieść w każdym czasie po upływie tego terminu. Treść art. 38 § 2 ustawy o świadczeniach, nie pozostawia zatem wątpliwości, że w przypadku braku wydania decyzji w terminie 60 dni od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, czyli w sytuacji gdy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie odszkodowania, stronie przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, nie zaś skarga na bezczynność organu kierowana do sądu administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2b i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga podlega odrzuceniu z uwagi, iż przedmiot niniejszej sprawy nie należy do właściwości sądu administracyjnego.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 6 ustawy o świadczeniach odszkodowawczych. Zgodnie tą regulacją, przepisy ustawy mają pierwszeństwo przed przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile zawierają odrębności w stosunku do uregulowań zamieszczonych w tym Kodeksie. Oznacza to, że w ustawie o świadczeniach odszkodowawczych w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą została przyjęta zasada, że sprawy o przyznanie świadczeń odszkodowawczych podlegają rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego, a weryfikacja podjętych w tym zakresie decyzji następuje w drodze postępowania sądowego, stosownie do reguł określonych w Kodeksie postępowania cywilnego, tj. przez właściwy sąd powszechny.
W konsekwencji w ramach przyznanych ustawowo kompetencji sądy powszechne w postępowaniu odwoławczym orzekają o prawidłowości rozstrzygnięć organów w należących do ich właściwości sprawach o przyznanie świadczeń odszkodowawczych, zarówno tych rozstrzygających w sposób merytoryczny, jak i formalny.
Sąd pierwszej instancji nie naruszył także wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Na prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt SK 31/08, opubl. OTK-A z 2009 r., nr 6, poz. 83, i powołane tam orzecznictwo) składa się: a) prawo dostępu do sądu (prawo uruchomienia procedury), b) prawo do korzystania z rzetelnej procedury sądowej (zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności) oraz c) prawo do wyroku sądowego (prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia). Rzetelna procedura to taka, która na stronę działającą bez pomocy profesjonalnego pełnomocnika nie nakłada zbyt surowych rygorów, trudnych do wypełnienia przez stronę szukającą ochrony prawnej i nie zamyka jej (poprzez zbyt surowe wymagania) możliwości uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 listopada 2009 r., sygn. akt P 88/08, OTK-A z 2009 r., nr 10, poz. 146).
Prawo do sądu nie zostało skarżącemu ograniczone, bowiem w przypadku braku wydania decyzji w terminie 60 dni od złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania z tytułu choroby zawodowej, czyli w sytuacji gdy organ pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy wywołanej wnioskiem o przyznanie odszkodowania, skarżącemu przysługuje odwołanie do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych.
Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazać należy na brak podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.