Uzasadnienie
Wyrokiem z 9 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił sprzeciw A. sp. z o.o. z siedzibą w I. (dalej: spółka) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 14 grudnia 2021 r. w przedmiocie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.
Decyzją z 20 stycznia 2013 r. Wójt Gminy Jeleśnia stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na przebudowie istniejących wyciągów orczykowych nr II i IV na jedno urządzenie transportu liniowego Ośrodka Narciarskiego [...] w [...] wraz z obniżeniem stacji dolnej wyciągu w rejon Ośrodka "[...]", a także infrastrukturą i budynkami technicznymi z jednoczesnym demontażem istniejących wyciągów orczykowych nr III i IV na określonych działkach w [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzja została wydana na wniosek spółki.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosło Stowarzyszenie [...] (dalej: stowarzyszenie).
Decyzją z 14 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło decyzję z 20 stycznia 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że decyzja środowiskowa stwierdzająca brak obowiązku przeprowadzenia oceny odziaływania na środowisko powinna zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których stanowi art. 63 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r., nr 199, poz. 1227, dalej: ustawa środowiskowa). Decyzja organu I instancji nie zawiera należytego uzasadnienia w tym zakresie. W ocenie organu odwoławczego, uzasadnienie decyzji organu I instancji sprowadza się w znacznej mierze do przepisania fragmentów karty informacyjnej złożonej przez spółkę, bez odniesienia się organu do stwierdzeń tam zawartych oraz przedstawienia przebiegu postępowania.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żywcu oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Katowicach wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (postanowienie z 9 grudnia 2013 r.). Uzasadnienie decyzji środowiskowej powinno wyjaśniać, z jakiego powodu organ nie wziął tego rodzaju opinii pod uwagę.
Organ odwoławczy wskazał także, że rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przeanalizować, czy nie dojdzie do skumulowania oddziaływań planowanego przedsięwzięcia z planowaną budową innych wyciągów położonych w masywie [...]..
Spółka wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.
Oddalając sprzeciw Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji, dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania dowodowego nie mogły zostać uzupełnione w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.), ponieważ stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 64e ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Polegało to błędnym uznaniu, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej oraz, że właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.
Po drugie, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracyjne z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 107 k.p.a. w związku z art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej.
Po trzecie, art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracyjne z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP.
Spółka wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.
Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego.
Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art. 64e p.p.s.a. W ocenie spółki, naruszenie tego przepisu polegało na błędnym uznaniu, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej oraz, że właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Jak już natomiast wyżej wskazano, zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tego rodzaju oceny Sąd I instancji niewątpliwie dokonał, a ocena ta nie wykracza poza przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Zarzut ten został więc w istocie nieprawidłowo sformułowany, ponieważ jest to zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis został powołany dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Niezależnie od powyższego uchybienia formalnego, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie podważa stanowiska Sądu I instancji i w istocie nie odnosi się do przesłanek wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej.
Spółka w pierwszej kolejności przedstawiła dokonaną przez organ I instancji kwalifikację prawną przedsięwzięcia oraz wyjaśniła, że wydanie decyzji Wójta Gminy Jeleśnia zostało poprzedzone uzyskaniem stosowanych opinii organów współdziałających. Jednocześnie spółka podkreśliła, że opinie te nie miały charakteru wiążącego. Nie są to okoliczności kwestionowane w sprawie. Kwestionowane jest natomiast, co spółka całkowicie pomija, że organ I instancji nie wyjaśnił w żadnej mierze, z jakich powodów nie podzielił stanowiska wyrażonego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Katowicach z 9 grudnia 2013 r. Brak związania tego rodzaju opinią stwierdzającą konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowiskom i sformułowaną przez wyspecjalizowany organ współdziałający, nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie główne może całkowicie pominąć jej treść. Przeciwnie, w takiej sytuacji właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany uzasadnić, z jakiego powodu uznaje, że opinia nie zasługiwała na uwzględnienie. Tego rodzaju uzasadnienia decyzja organu I instancji nie zawiera.
W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej spółka obszernie przedstawiła ustalenia decyzji organu I instancji, co ma stanowić dowód na to, że brak było podstaw do wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. Jednak również w tym przypadku, rozważania spółki abstrahują od stanowiska organu odwoławczego, które zostało następnie podzielone przez Sąd I instancji. Nie jest bowiem kwestionowane, że tego rodzaju rozważania, jak przedstawiła spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, stanowią element uzasadnienia decyzji organu I instancji.
Natomiast organ odwoławczy prawidłowo zarzucił, że rozważania te stanowią powielenie ustaleń karty informacyjnej złożonej przez spółkę i brak jest w istocie własnego stanowiska organu I instancji w tym zakresie. Sąd I instancji prawidłowo więc orzekł, że organ odwoławczy miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest również kwestionowane, że w nie w każdej sprawie konieczne jest nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie w każdej sprawie konieczne jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast w tej konkretnej sprawie organ I instancji nie uzasadnił prawidłowo swojego stanowiska w tym zakresie.
Po drugie, zarzut podnoszący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. oraz w związku z art. 107 k.p.a., jak i w związku z art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej, został częściowo błędnie sformułowany. Przede wszystkim w postępowaniu toczącym się na skutek sprzeciwu zastosowania nie znajduje art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., ponieważ podstawę do uwzględnienia lub oddalenia sprzeciwu stanowi art. 151a § 1 i § 2 p.p.s.a. Ponadto zarzutem naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować oceny wyrażonej przez Sąd I instancji, o ile ocena ta nie wykracza poza granice sprawy, co w tej sprawie nie miało miejsca i czego spółka nie podnosi.
Dodatkowo zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. został sformułowany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej tego przepisu. Z kolei zarzut naruszenia art. 85 ust. 2 ustawy środowiskowej nie został szerzej uzasadniony. Jedynie ubocznie zauważyć należy, że w ocenie spółki do naruszenia powołanych przepisów doszło "przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracyjne z rażącym naruszeniem przepisów postępowania". Nie ulega natomiast wątpliwości, że błędne, a tym bardziej rażąco błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, może stanowić podstawę do wydania decyzji kasacyjnej.
Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., przez oparcie się przez Sąd I instancji na stanie faktycznym, który został ustalony przez organy administracyjne z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP. Zarzut ten został również częściowo błędnie sformułowany, co dotyczy art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Natomiast zarzut naruszenia art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP nie mógł odnieść zamierzonego skutku, bo w istocie sprowadza się do kwestionowania czasu, jaki upłynął między wydaniem decyzji obu organów. Zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej nie ma jednak charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom.
Ponadto, decyzja organu I instancji wydana w tej sprawie nie stała się ostateczna, ponieważ zostało wniesione od niej odwołanie. Kwestia terminu, w których została rozpoznana sprawa może być natomiast ewentualne przedmiotem stosownej skargi wniesionej przez spółkę w tym przedmiocie, natomiast nie wpływa na ocenę legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.