Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1558/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/18 po rozpoznaniu skargi M. S. na postanowienie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania "uchylił zaskarżoną decyzję".

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pani M. S. (zwanej dalej skarżącą) w administracji celnej pracowała od dnia [...] września 1995 r. na podstawie umowy o pracę, a następnie w Służbie Celnej na podstawie aktu mianowania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej: przepisy wprowadzające), złożył skarżącej, pismem z dnia [...] maja 2017 r., propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Skarżąca w dniu [...] czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji pracy.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. skarżąca stała się pracownikiem cywilnym w Krajowej Administracji Skarbowej (zwanej dalej KAS).

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwanego dalej organem I instancji/Dyrektorem) z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Skargę na powyższe postanowienie organu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy zakończenie stosunku służby winno znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji administracyjnej.

Warto podkreślić, że stosunek służby różni się znacznie od stosunku zatrudnienia na podstawie przepisów prawa pracy oraz nie ma możliwości zakończenia stosunku służby funkcjonariusza poprzez przekształcenie go w umowę cywilno-prawną. Samo mianowanie do służby, powoduje nawiązanie pomiędzy funkcjonariuszem a organem administracji państwowej stosunku administracyjno-prawnego a nie cywilno-prawnego. Mamy więc w efekcie do czynienia z dwoma odrębnymi reżimami prawnymi. Służby państwowe, co do zasady, powoływane są do prowadzenia działań w imieniu i na rzecz szeroko pojętej ochrony Państwa Polskiego.

Sytuacja służbowa funkcjonariuszy kształtowana jest w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja taka kształtuje zarówno sytuację funkcjonariusza przyjmowanego do służby, funkcjonariusza awansowanego czy degradowanego, oraz funkcjonariusza kończącego służbę.

Dzięki rozstrzyganiu ww. materii w formie decyzji administracyjnych, zapewnia się funkcjonariuszom pełną jasność i czytelność przysługujących im uprawnień i ciążących na nich obowiązków. Poprzez to funkcjonariusze w mniejszym stopniu są narażeni na bezprawną lub pozamerytoryczną ingerencję w ich stosunek służbowy. Każda decyzja podlega bowiem kontroli zarówno w toku instancyjnym, jak i w drodze skargi do sądu administracyjnego. To zaś ogranicza możliwość arbitralnego wpływania na sytuację funkcjonariuszy.

Jak wskazał Sąd I instancji nie można uznać, tak jak to czynią organy, że ustawodawca wprowadził mechanizm w postaci "przekształcenia" stosunku administracyjnego w stosunek wynikający z obowiązków umowy o pracę. W ocenie Sądu, skoro został nawiązany stosunek administracyjny, to też w takim trybie musi dojść do jego rozwiązania. Okolicznością niesporną było bowiem to, że skarżąca pełniła służbę w Służbie Celnej.

Poza sporem pozostaje to, że Dyrektor, złożył skarżącej propozycję pracy, która została przyjęta. Powyższe świadczy o tym, że w ciągu trwającego stosunku służbowego skarżącej, nastąpiła swoista "luka". Stosunek służby strony został przerwany, lecz nie wydano w odniesieniu do skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu jej ze służby.

Sąd I instancji nie zaakceptował poglądu, że dochodzi do automatycznego przekształcania stosunku służby w stosunek pracy. Obydwie podstawy zatrudnienia wynikają z odrębnych reżimów prawnych nie mających jakiegokolwiek zetknięcia się. Mamy tu do czynienia z odrębnymi i nie pokrywającymi się stosunkami o charakterze administracyjno-prawnym i cywilno-prawnym. Wobec powyższego uznał, że do skutecznego i prawnego zakończenia stosunku służby, może dojść wyłącznie w drodze wydania przez organ stosownej decyzji administracyjnej.

Jak stwierdził WSA w Warszawie zgodnie z treścią art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt, art. 170 ust. 2, 171 ust. 1 przepisów wprowadzających prawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji dla propozycji nowych warunków służby oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko lub inne równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki. Faktem jest, że w pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji bowiem w przypadku nawiązywania stosunków cywilnoprawnych nie musiał i powinien tego czynić, ale jednocześnie nie wyłączył i nie powinien wyłączyć konieczności zakończenia stosunku administracyjnego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Szef Krajowej Administracji Skarbowej, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., albowiem organ II Instancji po analizie pisemnego uzasadnienia nie wie, czym dokładnie naruszył art. 61 a § 1 k.p.a. oraz na jakiej podstawie Sąd I Instancji dostrzega konieczność wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego w warunkach z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających w niniejszej indywidulanej sprawie. Sąd zarazem w pisemnym uzasadnieniu, bardzo ogólnikowym, na stronie 6, wskazuje charakter prawny przedmiotowego aktu administracyjnego (decyzja o zwolnieniu ze służby), co ma istotne znaczenie przez pryzmat unormowania z art. 153 p.p.s.a. i związania dokonaną przez Sąd wykładnią przepisów organów administracji. Ponadto dokonana wykładnia prawa, w szczególności prawa procesowego, zdaniem organu nie jest jasna, organ wskazuje również na brak wskazania w wytycznych jakie przepisy organ naruszył, w efekcie brak jest możliwości prawidłowego wykonania wyroku na skutek błędnych wytycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
3. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ naruszył przepis mający charakter procesowy, tj. art. 61 a § 1 k.p.a., odmawiając postanowieniem wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przy prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, w szczególności o czym szerzej niżej, Sąd I Instancji powinien przyjąć, że zostały spełnione przesłanki z art. 61a § 1 k.p.a., a więc nie doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego, gdyż zaistniała inna przyczyna w której sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
4. c) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie, gdyż Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy błędnie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 k.p.a. w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, a więc sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż brak jest przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do wydania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
5. d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, gdyż Sąd, rozstrzygając przedmiotową sprawę, wyszedł poza granice sprawy i uchylił zaskarżoną decyzję, w sytuacji gdy przedmiotem sprawy było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w Warszawie z dnia [...] września 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;
6. e) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie, bowiem Sąd wydał rozstrzygnięcie, które nie koresponduje z uzasadnieniem wyroku; rozstrzygnięcie dotyczy wyroku a uzasadnienie postanowienia. W konsekwencji, w ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, nie ma rozstrzygnięcia, tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; sprawa nie została zakończona przed Sądem I instancji, a wyrok jest niewykonalny, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
7. 2. prawa materialnego, tj.:
8. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przez nieprawidłową wykładnię tych przepisów, tj. błędne ustalenie przez Sąd rzeczywistego znaczenia normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających i przez to nieuprawnione przyjęcie, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia złożona Pani M. S. w Izbie Administracji Skarbowej w [...] jest aktem administracyjnym, który podlega ocenie administracyjnej w postępowaniu odnoszącym się do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego. Ten błąd wykładni prawa polega na mylnym rozumieniu konstrukcji normatywnej pisemnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających. Mylne przyjęcie przez Sąd, że pisemna propozycja o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających musi być postrzegana jako akt administracyjny z tego powodu już samo jej złożenie - jest równoznaczne - ze zwolnieniem funkcjonariusza ze służby w sytuacji "ucywilnienia" i kontynuacji przekształconego stosunku prawnego przewidzianej przez art. 171 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy, albowiem w ocenie Sądu na pojęcie "przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy" z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy wprowadzającej składają się dwa zdarzenia: po pierwsze wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza, a po drugie nawiązanie stosunku pracy";
9. b) art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w zw. z art. 153 p.p.s.a. wyrażające się w tzw. błędzie subsumcji, który sprowadza się do tego, że Sąd - uznał właściwość administracyjną do przeprowadzenia sądowej kontroli zaskarżonej propozycji - nieprawidłowo przy tym przyjmując, że pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających - jako akt - wymaga uzupełnienia jej ustawowego brzmienia o element obligatoryjnego pisemnego uzasadnienia, w którym organ wyjaśni, stosując kryteria, o których mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, dlaczego niniejszej sprawie w przypadku Pani M. S. złożył propozycję zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi w trybie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, a także rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Skarżąca M. S. w piśmie procesowym z [...] maja 2022 r. zawarła dodatkowe uwagi w przedmiocie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie pismem z [...] stycznia 2022 r., (k. 65 a.s.) oraz strona przeciwna pismem z [...] stycznia 2022 r. (k. 70 a.s.) wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie stwierdzić należy, że podstawowym z punktu widzenia wniesionej skargi kasacyjnej jest zarzut błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. uznając, iż zaistniały podstawy do uwzględniania skargi, w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniała inna uzasadniona przyczyna z art. 61a § 1 kpa w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 2 przepisów wprowadzających

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż w orzecznictwie przyjmuje się, że z treści art. 61a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną (ta przesłanka nie miała w tej sprawie zastosowania). Drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie jednak rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Innymi słowy, muszą być one oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem takie, których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Do przyczyn tych należą w szczególności okoliczności, które doprowadziłyby do wszczęcia postępowania wymagającego po jego zakończeniu wznowienia postępowania (art. 145-145b k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności wydanej w nim decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej. Tym samym z art. 61a § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że uzasadnioną przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym rzeczywiście brak jest – jak przyjęły organy administracyjne – podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej wniosku M. S. z [...] września 2017 r. (data pozwu, który jest traktowany jako wniosek) w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Wyjaśnić należy, iż z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy Krajowej Administracji Skarbowej wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających).

Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Ustawodawca w ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jak zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 przepisów wprowadzających).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 przepisów wprowadzających).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 przepisów wprowadzających w związku z art. 276 ust. 1-3 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 przepisów wprowadzających).

Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji.

Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 przepisów wprowadzających).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust.

2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał, że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Powyższe rozważania prowadzą zatem do wniosku, że skoro art. 171 ust. 1 pkt 2 przepisów wprowadzających nie stanowi, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, czego domaga się skarżąca. M. S. - na mocy w oświadczenia z dnia [...] czerwca 2017 r. – przyjęła złożoną jej w piśmie z dnia [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, propozycję zatrudnienia. W konsekwencji stosunek służby skarżącej został przekształcony z mocy prawa w stosunek pracy. Oznacza to, że w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, w świetle art. 61a § 1 k.p.a., zachodziła przyczyna uzasadniająca odmowę wszczęcia przez organ postępowania administracyjnego co do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia ze służby M. S. – z powodu braku podstawy materialnoprawnej w tym zakresie. Czyni to wskazany na wstępie rozważań zarzut skargi kasacyjnej zasadnym, a w konsekwencji stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie odpowiada prawu.

Ubocznie jedynie stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku z dnia 13 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/18 zawarł w sentencji błędne treściowo rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że przedmiotem kontroli było postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Jednocześnie oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie. Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Sąd I instancji w wystarczający sposób uzasadnił swoje stanowisko. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu i uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego na podstawie art. 151 p.p.s.a. do oddalenia skargi.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.