Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 lutego 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Bd 1166/18 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2019 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z 27 sierpnia 2018 r. nr SKO-4220/20/18 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia: 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. (dalej: organ I instancji) z 8 maja 2018 r. znak: KOM.6220.29.XI.2017.2018.JR oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...]) z 15 września 2017 r. nr WOO.4242.67.2017.MD1.3;
- 2. zasądził od SKO w [...] na rzecz M.B. 697,00 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w decyzji Wójta Gminy D. z 8 maja 2018 r., znak KOM.6220.29.XI.2017.2018 określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącej fermy drobiu broilera kurzego na terenie nieruchomości nr [...] i [...] obręb ewidencyjny [...], M., gmina D. Od niniejszej decyzji odwołanie wniósł M.B., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę wydania decyzji środowiskowej. Wydanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 80 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez wydanie decyzji środowiskowej w sytuacji, gdy pozostaje to w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz pominięcie negatywnej opinii Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego.
Zdaniem strony, naruszono również art. 77 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez wadliwe dokonanie ustaleń z RDOŚ. Strona wskazała również na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 75, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem tych przepisów i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jak również nieprawidłowe umotywowanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano, że do wyjaśnienia sprawy niezbędne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zdaniem odwołującego się, przeprowadzone kontrole terenowe nie świadczą w sposób obiektywny o tym, że emisje odorowe nie będą odczuwalne w najbliższym otoczeniu. Po rozbudowie fermy dojdzie do zwiększenia uciążliwości zapachowych, a tym samym pozostaje to w sprzeczności z regulacjami planu (m.p.z.p.) stanowiącymi, że wszelka uciążliwość winna zostać ograniczona do granic terenu. Z tego względu, wadą dotknięta jest także opinia wydana przez RDOŚ w [...]. Wskazano również, że organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w jaki sposób określił strony postępowania w tej sprawie.
SKO w [...] w decyzji z 27 sierpnia 2018 r., znak SKO-4220/20/2018 na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 63, 80, 82 i 84 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2017 r. poz. 1405 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. Zdaniem organu zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.
Od wydanego rozstrzygnięcia M.B. wniósł skargę do WSA w Bydgoszczy. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i postępowania. W szczególności zarzucono naruszenie art. 5 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 50 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że rozbudowa spornej inwestycji nie zakłóci zrównoważonego rozwoju gminy M. i okolic. Wskazano także na naruszenia art. 80 ust. 1 pkt i 3 oraz art. 80 ust. 2 u.u.i.ś poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z pominięciem wyników postępowania z udziałem społeczeństwa. Podkreślono także, że w sposób niedostateczny wzięto pod uwagę negatywną opinię Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego wyrażoną w toku postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Podniesiono także naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 15 u.u.i.ś. przez brak przedstawienia w sposób obiektywny, analizy możliwych konfliktów społecznych, w przedłożonym przez inwestora raporcie.
W dalszej treści skargi wskazano na naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. przez brak zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji nieuwzględnienie interesu skarżącego, będącego stroną postępowania. Podniesiono również naruszenie art. 8, 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób nie budzący zaufania uczestników do organów władzy publicznej, brak rzetelnej analizy materiału dowodowego i pominięcie wniosków dowodowych składanych przez stronę na etapie postępowania odwoławczego, niezrealizowanie zasady przekonywania i nieodniesienie się w treści decyzji do wszystkich zarzutów wskazywanych w treści odwołania.
W ocenie skarżącego, zwiększenie rozmiaru produkcji spowoduje wzrost uciążliwości fermy i tym samym związanych z nią immisji. W treści skargi przytoczono aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazując, że w niniejszej sprawie organ winien wziąć pod uwagę także oddziaływania (zapachowe), co do których nie ustanowiono żadnych administracyjnych standardów. Wiąże się z tym kolejny zarzut niewłaściwego ustalenia kręgu stron postępowania pozostających w zasięgu emisji zapachów. Stosować należy zasadę zrównoważonego rozwoju, skoro przeprowadzona analiza wykazała, że sporna inwestycja pogorszy jakość powietrza oraz standard życia mieszkańców.
Mając na uwadze wskazane zarzuty, wniesiono o uchylenie obu decyzji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie.
Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z 8 maja 2018 r. oraz postanowienie RDOŚ w [...] z 15 września 2017 r., w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w toku postępowania ustalono, że działki przeznaczone pod inwestycję objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy D. z 27 maja 1998 r., znak: XXXV/169/98). Działka nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) położona w M. jest terenem przeznaczonym na potrzeby gospodarki zwierzęcej z ograniczeniem wszelkiej uciążliwości do granic terenu. Sąd I instancji podkreślił, że określając przedmiotowy teren symbolem 5.5 RPO, teren przeznaczony na potrzeby gospodarki zwierzęcej zaznaczono, że dotyczy istniejącej fermy drobiu - uprzednio baza SKR.
Według Sądu I instancji, w sporządzonym raporcie znalazły się nieaktualne informacje, że nieruchomość na której będzie lokalizowane przedsięwzięcie nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 8 i 28). Znajduje się w nim także szereg innych nieścisłości i zapisów budzących poważne wątpliwości.
W raporcie stwierdzono, że w rejonie obiektu nie występują inne fermy drobiu oraz zakłady produkcyjne (k. 45), choć niewątpliwie w bezpośrednim otoczeniu inwestycji są tereny niezabudowane. Uwaga ta dotyczyła oceny kumulacji oddziaływań. W treści decyzji wskazuje się jednak, że występują inne obiekty hodowli drobiu. Jest ich kilka. Są one skupione w dwóch obszarach i należą do państwa G. i C. Nie wyjaśniono natomiast w raporcie, z jakiego powodu wyklucza się możliwość wystąpienia oddziaływania skumulowanego z istniejącymi inwestycjami i projektowanymi. Oczywista kumulacja dotyczy istniejącej już fermy drobiu inwestora. W raporcie autor stwierdził, że przedsięwzięcie nie powinno stanowić źródła konfliktów społecznych (str. 88 raportu), co nie jest prawdą. Raport ten został uzupełniony. Oceniając wpływ oddziaływania na powietrze nawiązano tylko do ilości nagrzewnic gazowych (k. 4). Zdaniem Sądu I instancji, trudno jednak wyjaśnić twierdzenie, że emisja z 10 istniejących kurników pozostanie na dotychczasowym poziomie przy budowie dodatkowych czterech kurników, a przy budowie takiej samej liczby (4), lecz w innym miejscu, spowoduje nowe źródło emisji, stanowiąc negatywny wpływ na jakość powietrza (k. 6 uzupełnienia raportu).
Budowa czterech nowych kurników powoduje wzrost o ok. 74 % dotychczasowej obsady zwierząt. W ocenie Sądu I instancji, przekłada się to w oczywisty sposób na jakość powietrza w zakresie mierzalnych substancji szkodliwych. Jeśli dla istniejącej fermy była przeprowadzana analiza porealizacyjna w zakresie dyspersji odorantów (amoniak, siarkowodór) oraz pyłów (pył ogółem, PM10, PM2,5) z łatwością można byłoby ustalić rzeczywisty zakres oddziaływania przyszłego przedsięwzięcia. W raporcie jego autorka stwierdza, że inwestycja nie powinna stanowić źródła konfliktów społecznych (str. 88 raportu). Tymczasem w sprawie występuje negatywne nastawienie okolicznych mieszkańców do planowanej na ich terenie inwestycji, którzy nie chcą mieć na swoim terenie kolejnych kurników, o czym świadczą sprzeciwy lokalnej społeczności, wnoszone w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania. Inwestor prowadzi już na działce uciążliwą hodowlę, a w przedmiotowej sprawie ubiega się o wydanie decyzji umożliwiającej realizację kolejnych 4 budynków o znaczącym powiększeniu obsady zwierząt.
Nieruchomość inwestora położona jest we wsi, w obszarze niezbyt intensywnej wiejskiej zabudowy zagrodowej. W zgłoszonych sprzeciwach negowano bliskie posadowienie nowych budynków inwentarskich, wyrażając obawy o zdrowie także z uwagi na uciążliwości odorowe oraz negatywny wpływ ulatniających się szkodliwych substancji na zdrowie ludzi. Raport nie zawiera rzetelnego odniesienia do ujawnionych konfliktów społecznych do planowanej inwestycji i sposobów ich rozwiązania, zwłaszcza dotyczących uciążliwości odorowej. Inwestor prowadzi już hodowlę, a więc sam fakt, że w badaniach w terenie były miejsca, w których nie stwierdzono nieprzyjemnych zapachów, nie oznacza jeszcze, że tak znaczące zwiększenie obsady nie zmieni istniejących warunków. Oczywistym jest, że zwiększenie hodowli o kolejne cztery kurniki wpłynie na podwyższenie emisji negatywnych substancji i odorów.
W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął raport jako dowód stanowiący podstawę do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. Należy podkreślić, że to właśnie na organach orzekających w sprawie spoczywa obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu w zakresie oddziaływania na środowisko. Warunki, jakim powinien odpowiadać raport zostały wskazane w art. 66 u.u.i.ś. Analizując zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie ocenił w należyty sposób raportu i nie przeanalizował go w sposób dostatecznie wnikliwy i wszechstronny, zwłaszcza w kontekście zapisów planu. Kolejną istotną okolicznością jest fakt, że dla przedmiotowego terenu sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określony symbolem 5.5 RPO, gdzie ustalono przeznaczenie terenu dla potrzeb gospodarki zwierzęcej (istniejąca ferma drobiu) z wyraźnym podkreśleniem, o ograniczeniu wszelkiej uciążliwości do granic terenu (uprzednio baza SKR).
W ocenie Sądu I instancji, organ nie rozważył w ogóle czy wydanie pozytywnej decyzji dla inwestora nie będzie stanowić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, wynikającej art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W listopadzie 2017 r. Wójt poinformował o istnieniu planu miejscowego. Wówczas skierował też wniosek do SKO w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy (k. 394). W dniu 5.12.2017 r. wystosowano też wniosek do RDOŚ o sprostowanie postanowienia z 15.09.2017 r. dotyczącego uzgodnienia realizacji inwestycji w związku z powzięciem informacji, że teren przewidziany pod inwestycję objęty jest m.p.z.p. (k. 402). Z takim samym wnioskiem wystąpiono do Marszałka (k. 396). RDOŚ, w dniu 12.12.2017 r. sprostował postanowienie, uznając informację o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako oczywistą omyłkę treści postanowienia.
W ocenie Sądu I instancji, organ nieprawidłowo zakwalifikował informację o braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako omyłkę pozwalającą na sprostowanie wydanych dokumentów. Skoro organowi uzgadniającemu, stosownie do art. 77 ust. 2 pkt 3 u.u.i.ś. przedkłada się wypis i wyrys miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza to, że taki dokument ma istotną wagę dla rozstrzygnięcia sprawy i należy, wydając uzgodnienie, ocenić jego treść. Organ uzgadniający procedował bez tego dokumentu, zatem doszło do istotnego naruszenia prawa przez wydanie i akceptację dokumentu wydanego w oparciu o wadliwe podstawy. Doszło też do naruszenia art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., gdyż na tym etapie nie można stwierdzić, że lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W skardze kasacyjnej Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna "N.", S. [...], [...]-[...] R. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. J.K. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, przy czym uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP przez uchylenie decyzji organów I i II instancji przy uznaniu, że opierają się one na akcie prawnym, który jest zgodny z Konstytucją RP;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.).
Wskazując na powyższe zarzuty:
- 1. na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;
- 2. na podstawie art. 203 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych;
- 3. w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu opisanego w pkt 1, wskazano, że należy mieć na uwadze ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd (wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05), zgodnie z którym " (...) W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie prawa następuje także wówczas, gdy decyzja administracyjna została wydana z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który w ocenie sądu administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją lub ustawą.
Nie można bowiem naruszenia prawa ograniczać do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 i 8 k.p.a.). Postawę uchylenia decyzji, w razie stwierdzenia przez sąd sprzeczności przepisu rozporządzenia z ustawą, stanowi co do zasady przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c" - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.".
Według autorki skargi kasacyjnej, można także rozważać, czy skoro orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a. i art. 272 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i uchylenia takiej decyzji, to czy odmowa zastosowania przez sąd przepisu rozporządzenia z powodu jego niezgodności z Konstytucją lub ustawą, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji, mogłaby być kwalifikowana tak jak naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co uzasadniałoby uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Uchylając decyzje obydwu organów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przyjął, że działki przeznaczone pod przedsięwzięcie objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy D. z 27 maja 1998 r., znak XXXV.169/98).
Działka nr [...] (obecnie nr [...] i [...]) położona w M. jest terenem przeznaczonym na potrzeby gospodarki zwierzęcej z ograniczeniem wszelkich uciążliwości do granic terenu. Zapis "ograniczenie wszelkich uciążliwości do granic terenu" w żadnym wypadku nie może być uznany za jasny i precyzyjny. Tym samym uznać należy, iż formułując w ten sposób zapis m.p.z.p. Rada Gminy naruszyła zasady poprawnej legislacji, które stanowią element demokratycznego państwa prawnego, który jest funkcjonalnie związany z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasady te nakazują, aby przepisy prawa były formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza każdorazowo obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw.
Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności obowiązków i przyznawanych praw, aby ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Użycie w przepisie prawa miejscowego, który ma zastosowanie w sprawie (w tym wypadku na mocy art. 80 ust. 2 ustawy "ooś"), zapisu niejasnego, nieprecyzyjnego powinno skutkować odmową jego zastosowania przez sąd administracyjny (kompetencja wynikająca bezpośrednio z art. 184 Konstytucji RP).
Uzasadniając zarzut naruszenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię - art. 5 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - ustawy p.o.ś., wskazano, że uchylając decyzje obydwu organów sąd wskazał, że organ nie rozważył w ogóle, czy wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora nie będzie stanowić naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju wynikającej z art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która pełni rolę podobną do zasad współżycia społecznego czy społeczno-gospodarczego przeznaczenia w prawie cywilnym i zasadę tę zdefiniowano w art. 3 pkt 50 ustawy Prawo ochrony środowiska.
Sąd wskazał, że "(...) niekiedy stan faktyczny sprawy wymaga rozważenia i wyważenia rozwiązań konstytucyjnych, stosując, zasadę zrównoważonego rozwoju, tym bardziej, gdy weźmie się pod uwagę, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem istnieje zabudowa mieszkalna zagrodowa, a budowa kolejnych kurników dodatkowo może spotęgować emisją uciążliwych substancji odorowych. Jest to tym bardziej niezbędne wobec treści planu miejscowego, w którym zawarto zastrzeżenie o ograniczeniu wszelkiej uciążliwości do granic terenu. O ile więc występuje uciążliwość odorowa niewystarczające jest ustalenie, że nieprzekroczenie w otoczeniu substancji szkodliwych pozwala na wydanie pozytywnej decyzji. (...)". Uznać należy, iż art. 5 Konstytucji RP jest zasadą ogólną, podobnie jak zasadą ogólną jest zasada zrównoważonego rozwoju wyrażona w art. 3 pkt 50 ustawy p.o.ś.
Sąd przyjął, iż powyższe zasady same w sobie mogą stanowić podstawę do wydania decyzji negatywnej ("O ile więc występuje uciążliwość odorowa niewystarczające jest ustalenie, że nieprzekroczenie w otoczeniu substancji szkodliwych pozwala na wydanie pozytywnej decyzji"), co nie może być uznane za prawidłową wykładnię. Każdorazowo normy ogólne zawarte w przepisach prawnych wymagają interpretacji w powiązaniu z konkretnymi przepisami, które stanowią doprecyzowanie tychże norm. W tym konkretnie przypadku konkretyzacją tychże norm są przepisy ustawy "ooś", które stanowią, w jakim przypadku ma miejsce wydanie decyzji negatywnej - niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (at. 80 ust. 2 ustawy "ooś"), odnośnie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający lub braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie niż proponowany przez wnioskodawcę, w sytuacji gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy "ooś", wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu na niejawnym, ponieważ Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.
Zarzuty skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie nie zasługują na uwzględnienie.
Z punktu widzenia wszystkich zarzutów kasacyjnych wraz z uzasadnieniem skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała kwestia, że dla przedmiotowego terenu sporządzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określony symbolem 5.5 RPO, gdzie ustalono przeznaczenie terenu dla potrzeb gospodarki zwierzęcej (istniejąca ferma drobiu) z wyraźnym podkreśleniem, o ograniczeniu wszelkiej uciążliwości do granic terenu (uprzednio baza SKR).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji SKO w [...] z 27 sierpnia 2018 r., znak SKO-4220/20/18 oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 15 września 2017 r., znak WOO.4242.67.2017.MD1.3 była w pełni prawidłowa.
W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W pkt I. skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Skuteczne podniesienie w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (której nie wskazano w skardze kasacyjnej) zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga nie tylko wykazania błędu, który popełnił Sąd I instancji przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonego aktu (tu decyzji), lecz także wykazania istnienia związku przyczynowego między wskazanym w skardze kasacyjnej naruszeniem przepisów postępowania a treścią rozstrzygnięcia. Powyższe jest wynikiem tego, że zakres rozpoznania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny jest odmienny od zakresu rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, który działa jako sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie jest bowiem ocena zaskarżonej do tego sądu ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne, lecz kontrola orzeczenia wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny, w granicach wyznaczonych przez art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. w granicach skargi kasacyjnej.
Autorka skargi kasacyjnej nie tylko nie wiąże poszczególnych zarzutów z legalną kontrolą dokonaną przez Sąd I instancji, ale również nie wskazuje na to jak sygnalizowane naruszenia przekładały się na wynik sprawy. Brak powiązania stawianych zarzutów bezpośrednio z działaniem Sądu jest szczególnie widoczny przy ocenie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 184 Konstytucji RP.
Uznawany w skardze kasacyjnej za naruszony, przepis art. 184 Konstytucji RP nie stanowił podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy D. z 8 maja 2018 r. oraz postanowienia RDOŚ w [...] z 15 września 2017 r.
Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tych przepisów.
Konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej.
Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej.
Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).
Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1695/13, LEX nr 1658172).
Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).
Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a. Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej.
Powyższe wskazuje, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Również zarzuty naruszenia Konstytucji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy okazały się chybione.
Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 184 Konstytucji RP, który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Subiektywne poczucie niesprawiedliwości i krzywdy przez skarżącą kasacyjnie, do którego jej zdaniem doszło przez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania i przyjęcie w jego treści określonych norm prawa miejscowego, nie świadczy o naruszeniu wskazanego przepisu ustawy zasadniczej.
W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, wyrażonego w art. 177, art. 178 i 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 3 p.p.s.a. - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej, ponieważ zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.
Uchwała Rady Gminy D. z 27 maja 1998 r., znak XXXV.169/98 nie była przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że wojewódzki sąd administracyjny nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, jak i to, że sąd I instancji przy dokonywaniu oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd ten bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu.
Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienie. Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 poz. 799 ze zm., dalej: p.o.ś.). Pojęcie zrównoważonego rozwoju jest zdefiniowane w art. 3 pkt 50 p.o.ś. W orzecznictwie NSA wskazuje się na szerokie zastosowanie zasady zrównoważonego rozwoju, obejmujące nie tylko proces stosowania prawa, lecz także jego tworzenia: "Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, by w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko naturalne i poprawiać jego stan (art. 74 Konstytucji)" (zob. wyrok NSA w Warszawie z 25.04.2012 r., sygn. akt II OSK 233/11, LEX nr 1251931).
Trzeba zwrócić uwagę, że stosowanie zasady zrównoważonego rozwoju w wykładni sądowej jest zabiegiem złożonym, polegającym na przyjęciu dodatkowych przesłanek wynikających z Prawa ochrony środowiska oraz innych zasad ogólnych. Wprowadzenie jej do Konstytucji RP oraz przepisów ustawowych spowodowało, że zrównoważony rozwój stał się zasadą prawną, regułą zawartą wprost w tekstach aktów prawnych. Dlatego też należy stwierdzić, że zrównoważony rozwój jako zasada prawna jest wiążącą prawnie normą, włączoną do systemu prawa i spełniającą szczególną rolę wobec innych norm tego systemu (zob. A. Kaźmierska-Patrzyczna, Ochrona różnorodności biologicznej w systemie prawnej ochrony przyrody, Warszawa 2019, s. 91).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 5 Konstytucji RP w zw. z art. 3 pkt 50 p.o.ś.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.