Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 16/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1099/17, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi B.L. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza, stwierdził bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] (pkt I); uznał obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania (pkt II); zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącego B.L. kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt III).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z akt sprawy wynika, że B.L. zaczął pełnić służbę w Służbie Celnej w dniu [...] lutego 1988 r. Do lutego 2017r. pełnił służbę w Izbie Celnej w [...] na stanowisku [...] Służby Celnej w stopniu [...].

W dniu 27 lutego 2017 r. otrzymał informację, że od dnia 1 marca 2017 r. będzie pełnił służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tej Izbie. W dniu 29 marca 2017 r. otrzymał informację, że od dnia 1 kwietnia 2017 r. będzie pełnił służbę w Urzędzie Skarbowym w [...] w [...].

W dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "P.w.K.A.S."), otrzymał od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] propozycję nr [...] określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]:

1. 1. rodzaj umowy o pracę - umowa o pracę na czas nieokreślony,
2. 2. stanowisko służbowe – [...], zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,
3. 3. miejsce wykonywania pracy – [...],
4. 4. komórka organizacyjna - [...],
5. 5. wynagrodzenie miesięczne:
6. • wynagrodzenie zasadnicze według mnożnika [...] kwoty bazowej dla członków korpusu służby cywilnej,
7. • dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej w wysokości wynoszącej po pięciu latach pracy 5% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok pracy aż do osiągnięcia 20% miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego,
8. 6. wymiar czasu pracy: [...].

Organ w przedmiotowej propozycji podał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r. oraz że zgodnie z art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji B.L. powinien złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.K.A.S., stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złoży oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby.

B.L. w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. złożył oświadczenie o przyjęciu przedstawionej propozycji.

Następnie wyżej wymieniony pismem z dnia 31 maja 2017 r. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie od otrzymanej propozycji zatrudnienia. Jednocześnie pismem z tej samej daty złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] wezwanie do złożenia propozycji służby.

W odpowiedzi na powyższe odwołanie i wezwanie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w piśmie z dnia 30 czerwca 2017 r. podał, że Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi oraz że w świetle art. 165 ust. 7 tej ustawy brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w postaci propozycji zatrudnienia.

B.L. pismem z dnia 12 czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a"), skierował do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby". Na to pismo organ nie odpowiedział.

Propozycja zatrudnienia stała się przedmiotem skargi B.L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagał się uznania, że powyższa propozycja zatrudnienia jest innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym o przyjęcie i rozpoznanie oraz uwzględnienie skargi.

Skarżący zaskarżonej propozycji zatrudnienia zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia mu tego rodzaju propozycji w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową, to jest naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art 170 ust. 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm., dalej w skrócie "u.K.A.S."), poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku zaistnienia wskazanych tam przesłanek. Zarzucił także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP.

Z ostrożności procesowej – na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia – skarżący podniósł, że nie było to właściwe w stosunku do jego osoby z uwagi na fakt, iż właściwe zastosowanie przesłanki z art. 165 P.w.K.A.S. powinno prowadzić do przedłożenia mu propozycji służby.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W przypadku, gdyby Sąd nie podzielił poglądu co do charakteru propozycji zatrudnienia i uznał ewentualnie, iż jest to decyzja administracyjna o zwolnieniu ze służby, wniósł o wyraźne podkreślenie tego elementu w wyroku i uzasadnieniu Sądu.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności i stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia złożenia propozycji zatrudnienia.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie – z ostrożności procesowej – o jej oddalenie.

W postępowaniu sądowoadministracyjnym uczestniczył na prawach strony Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w Opolu, który przyłączył się do skargi i wniósł o jej uwzględnienie w całości, ewentualnie – w razie jej nieuwzględnienia – wniósł o wyraźne orzeczenie przez Sąd, że zaskarżony akt prawny – propozycja zatrudnienia – jest decyzją administracyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku w kwestii dotyczącej kognicji sądu administracyjnego podał treść art. 3 ust. 2 i art. 5 P.p.s.a. Wskazał przedmiot sprawy i w pierwszej kolejności zajął się oceną dopuszczalności rozpoznawania skargi skierowanej przez skarżącego do sądu administracyjnego na pisemną propozycję zatrudnienia. W tym zakresie przedstawił i omówił trzy stanowiska, które zarysowały się w orzecznictwie sądowym. Odrzucił pogląd wskazujący na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie.

Sąd pierwszej instancji uznał się za właściwy do rozpoznania tej sprawy, stwierdzając, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, złożona funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., stanowi czynność podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Uzasadniając ten pogląd wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.K.A.S., z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będący do tej pory funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej, stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Powołany przepis dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Przepis art. 165 ust. 1 P.w.K.A.S. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej.

W przepisach P.w.K.A.S. wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej, spowodowała dodatkowe skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.K.A.S., stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasały z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r. nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu skarżącego, że obowiązujące przepisy pozwalają funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej na zaproponowanie tylko dalszych warunków służby, ale już nie warunków pracy (zatrudnienia na podstawie Kodeksu pracy). Przepis art. 167 ust. 4 P.w.K.A.S. pozwalał na przedstawienie pracownikom pisemnie propozycji pełnienia służby określającej nowe warunki pełnienia służby. Z kolei przepis art. 169 ust. 3 P.w.K.A.S. wprost stanowi, że funkcjonariuszowi można było złożyć propozycję zatrudnienia. Z art. 171 ust. 1 pkt 2 P.w.K.A.S. wynika natomiast, że z chwilą przyjęcia propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej.

Zgodnie z art. 174 ust. 3 P.w.K.A.S., funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy, zachowuje pewne uprawnienia (np. prawo do dodatkowego urlopu wypoczynkowego za rok 2017). Analogicznie – przepis art. 175 ust. 2 P.w.K.A.S. wskazuje na przyjęcie propozycji pracy przez funkcjonariusza.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, powyższe przepisy określają, że ustawodawca w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wprost dopuścił prawo do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi nowej propozycji pracy (zatrudnienia), a nie służby.

Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, że pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.K.A.S. tylko w art. 169 ust. 4 wskazał na formę decyzji administracyjnej, w której zaproponowano funkcjonariuszowi pełnienie dalszej służby w służbie celno-skarbowej. Wynika to nie tylko z wyraźnego wskazania na decyzję administracyjną w art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S., ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie.

Natomiast treść art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. jest odmienna od art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S. Z art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. wynika, że dyrektor izby administracji skarbowej składał odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję, która miała określać nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W tym przepisie ustawodawca nie wskazał na formę decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S.. Brak wyraźnego sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy, nie jest zaniechaniem ustawodawcy, ale jego celowym działaniem, gdyż ustawodawca wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S. wprowadził inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S, skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia, stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jest indywidualną czynnością o charakterze władczym, rozstrzygającą o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga bowiem o tym, że skarżący, jako funkcjonariusz, otrzymał jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych, także jednostronnie i władczo, warunkach.

Sąd pierwszej instancji uznał, że stanowisko zajęte w tej sprawie pozwala na dopuszczenie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym.

Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., wskazując, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadane przez niego kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby lub pracy oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, co oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie określonej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się wówczas decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S. Przeciwny pogląd, reprezentowany w tej sprawie przez organ, prowadziłby do iluzoryczności konstytucyjnego prawa dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach", zagwarantowanego przez art. 60 Konstytucji RP. Istnienie powyższych gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał również, iż w niniejszej sprawie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności skargi określone w art. 53 § 2 P.p.s.a. Z akt sprawy wynika, że skarżący po otrzymaniu w dniu [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Pismo to wpłynęło do organu w dniu 14 czerwca 2017 r. Skargę do Sądu skarżący wniósł w dniu 29 sierpnia 2017 r. Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności stosuje się art. 52 § 3 i art. 53 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na tę czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności.

Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 P.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarżący wprawdzie dokonał formalnego wezwania w dniu 14 czerwca 2017 r., a zatem nie zachował ustawowego terminu czternastodniowego od daty otrzymania pisemnej propozycji, to jednak uchybienie to nastąpiło bez jego winy, gdyż nie będąc pouczony o trybie zaskarżenia pisemnej propozycji mógł w sposób usprawiedliwiony dokonać pisemnego wezwania już po upływie czternastodniowego terminu od daty dowiedzenia się o czynności.

Sąd pierwszej instancji, rozważając zasadność skargi wniesionej w niniejszej sprawie wskazał, że z art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. wynika, iż organ, przedkładając skarżącemu jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca jednak nie przesądził, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi pełnienia służby, czy też złożenia propozycji pracy. Nie oznacza to, że w tym zakresie działania organu korzystają ze sfery autonomii. Jest to niezgodne z art. 7 Konstytucji RP, który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa.

Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ winien kierować się w przedkładaniu albo propozycji służby albo propozycji pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganej regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zakresie zaniechania ustawodawcy (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, publ. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 publ. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). W tej sprawie Sąd został zatem zobowiązany do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP w celu wypełnienia luki polegającej na braku jakichkolwiek kryteriów do wyboru przez organ sposobu działania, tj. zaproponowania funkcjonariuszowi dalszej służby lub dalszych warunków pracy (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP). Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. jej art. 60, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (por. w/w wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji RP reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i nawet reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy.

Sąd pierwszej instancji, mając powyższe na uwadze przyjął, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano mu warunki pracy, a nie służby – narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby, powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy. Kryteria te, co istotne, ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. i organ, uzasadniając składane propozycje, nie może sięgać po inne okoliczności.

W tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy, a nie służby. Organ zaniechał również jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia, a nie propozycji służby, to na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. należało orzec o bezskuteczności pisemnej propozycji nr [...] złożonej skarżącemu w dniu [...] maja [...] 2017 r. i stosownie do treści art. 146 § 2 P.p.s.a. stwierdzić istnienie obowiązku ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej. O tym natomiast, czy taka pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby, czy też pracy, powinien rozstrzygnąć organ administracyjny, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku, a w szczególności przekonywująco uzasadnić zaproponowane skarżącemu warunki dalszego wykonywania obowiązków w strukturach służby publicznej.

Organ powinien niezwłocznie zaproponować skarżącemu nowe warunki, przy czym z racji posiadania statusu funkcjonariusza do dnia 31 maja 2017 r., w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy jakakolwiek ustawowa przesłanka stoi na przeszkodzie zaproponowaniu dalszej służby skarżącemu, a tylko wówczas, gdy byłoby to niemożliwe, należy zaproponować skarżącemu warunki pracy, właściwie powyższe uzasadniając. Ponadto Sąd wskazał, że dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji, mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. I. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1. art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 2 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi pomimo tego, że skarga, jako wniesiona po upływie terminu wskazanego w art. 53 § 2 P.p.s.a., powinna zostać odrzucona;
3. 2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;
4. 3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a w konsekwencji niniejsza sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;
5. 4. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 u.K.A.S., poprzez ich niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 u.K.A.S. i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;
6. 5. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez stronę skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 53 § 2 P.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd pierwszej instancji, dokonując prawidłowej oceny, winien był skargę odrzucić;
7. 6. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., poprzez uznanie, że złożona skarżącemu na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. propozycja stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;
8. 7. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., poprzez uwzględnienie skargi o stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia stronie skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby strony skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w odniesieniu do skarżącego;
9. 8. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy strony skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a., warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem organ nie pouczył strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., podczas gdy prawidłowa ocena powinna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia strony skarżącej o treści art. 52 § 3 P.p.s.a., a tym samym strona skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;
10. 9. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niezawarcie przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a niewynikających z treści art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;
11. 10. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. przez wskazanie, jako dyrektywy co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ, zastosowania art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;
12. II. na podstawie art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie przez Sąd:
13. 11. art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji, gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;
14. 12. art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie, że zasadą jest, iż funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby strona była nieprzydatna do służby, to możliwym jest przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, podczas gdy przepis ten, poprzez użycie zwrotu "albo", nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;
15. 13. art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznanie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę co do braku przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania, nie nakłada na organ obowiązku oceny braku przydatności funkcjonariusza do służby;
16. 14. art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, tj. uznanie, że wskazany w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. termin 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie w/w przepisu;
17. 15. art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji RP objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji RP dotyczy tylko naboru i zwalniania ze służby publicznej; dodatkowo pominięcie przez Sąd pierwszej instancji, że strona skarżąca, wskutek przyjęcia propozycji, nadal pozostaje w "służbie publicznej".

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

B.L., reprezentowany przez adwokata, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje. Ponadto wniósł o przeprowadzenie rozprawy. Ustosunkowując się do zarzutów podanych w skardze kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W pismach procesowych z dnia 29 i 30 lipca oraz 10 sierpnia 2020 r. wszystkie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Na wstępie wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, a więc bez udziału stron postępowania, po uprzednim wyrażeniu przez nie na to zgody, o której mowa w art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., gdyż w tej sprawie droga przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalna – art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi podlegają badaniu na każdym etapie postępowania sądowoadministracyjnego (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 419/11).

W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny bierze je pod rozwagę niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. akt II GPS 5/09, ONSA i WSA z 2010 r. nr 3, poz. 40).

Zgodnie art. 189 P.p.s.a., że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Z treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. wynika, że sąd skargę odrzuca, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznanej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 189 P.p.s.a., zarówno z urzędu, jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej. Powyższe stwierdzenie skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który uznał, że pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], skierowane do B.L. – komisarza celnego w Izbie Administracji Skarbowej w Krakowie, wydane na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., zawierające propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], którą wyżej wymieniony przyjął, stanowi czynność o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., objętą właściwością sądu administracyjnego. W następstwie przeprowadzonej kontroli sądowej pod względem zgodności z prawem w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. stwierdzono bezskuteczność w/w czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...].

Jednocześnie, na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a., uznano obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do przedłożenia B.L. pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.

W sprawie jest niesporne, że B.L. w dniu [...] maja 2017 r., na podstawie art. 170 ust. 2 P.w.K.A.S., złożył oświadczenie o przyjęciu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W świetle art. 171 P.w.K.A.S., konsekwencją powyższego zachowania dotychczasowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej było przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służby z określonym w propozycji dniem 1 czerwca 2017 r. w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 1345, ze zm.). Stał się on bowiem członkiem korpusu służby cywilnej zatrudnionym na podstawie umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 9 ust. 2 tej ustawy, spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy w służbie cywilnej są rozpatrywane przez sądy pracy.

Spór prawny między stronami wymagał rozważenia, czy przedstawiona B.L. propozycja zatrudnienia została przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo zakwalifikowana jako czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegająca kognicji sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocenę charakteru prawnego "pisemnej propozycji zatrudnienia", złożonej wyżej wymienionemu jako funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej, należy poprzedzić wyjaśnieniem obowiązującego wówczas stanu prawnego.

Z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie reforma struktury administracji skarbowej, która na mocy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji wprowadziła Krajową Administrację Skarbową. W jej wyniku doszło do konsolidacji administracji podatkowej, kontroli skarbowej i Służby Celnej. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS. Pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby (art. 165 ust. 3 P.w.K.A.S.).

Przy czym użyte w tym przepisie słowo "odpowiednio" przyporządkowywało pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby. Ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Przy czym podał, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Trafność powyższego stwierdzenia potwierdza także treść art. 169 ust. 3 P.w.K.A.S., w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S. zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.

Jednocześnie zauważyć należy, iż ustawodawca właściwym organom pozostawił także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom/funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia 31 maja 2017 r. (art. 170 ust. 1 i 2 P.w. K.A.S.). W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest traktowane jako zwolnienie ze służby (art. 170 ust. 3 P.w.K.A.S.).

Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadziło do przekształcenia z mocy prawa stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o Służbie cywilnej (art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S.).

Analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ funkcjonariuszowi propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1).

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ transpozycji w nowy stosunek pracy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, nie ma zatem potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.

Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy Krajowej Administracji Skarbowej, tj. Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech przedstawionych wyżej rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które jest określane mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art. 169 ust. 4 P.w.K.A.S.).

Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) skutkujące przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji.

Ustawodawca przyznał organom Krajowej Administracji Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celno-Skarbowej.

Odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4-7 P.w.K.A.S.).

Przedstawione regulacje wskazują, że dla propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ustawodawca przewidział jedynie określone konsekwencje występujące w przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza tego rodzaju propozycji, poprzez wprowadzenie instytucji ustawowej o charakterze przejściowym – przekształcenia stosunku służby w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odmowy jej przyjęcia w określonym terminie (art. 170 ust.

2) – wygaśnięcia stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art. 170 ust. 1 pkt 2). Przy czym w tym przypadku, zgodnie z art. 170 ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając charakter prawny złożonej B.L. – dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej "pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia" uznał, że Sąd pierwszej instancji dokonał jej błędnej kwalifikacji. Nie jest ona bowiem czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc nie poddaje się kognicji sądów administracyjnych. W przypadku innych aktów lub czynności objęcie ich zakresem zastosowania art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zależy od spełnienia kryterium pozytywnego (działanie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej) oraz kryterium negatywnego (działanie nie jest podejmowane w formach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a.). Przy czym ustawodawca nie definiuje określeń "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej". W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. muszą być skierowane do konkretnego, zindywidualizowanego adresata, mieć charakter zewnętrzny, co oznacza, że są one skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu akt lub podejmującemu daną czynność, mają dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany, a także obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie VI, WK 2016, J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydanie V, LexisNexis 2011).

W rozpoznawanej sprawie złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej B.L., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia – nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach, nie dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego, zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa dopiero w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 P.w.K.A.S.), albo w wyniku odmowy jej przyjęcia (art. 170 ust. 1-3 cyt. ustawy) Przedmiotowa propozycja stanowi jedynie etap realizacji ustawowo określonego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest (musi być) oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu takiej propozycji. Propozycja ta sama z siebie nie stwierdza istnienia obowiązku lub uprawnienia wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa.

O ile można argumentować, że propozycja ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczący trwającego jeszcze stosunku służbowego indywidualnie określonego podmiotu), o tyle nie sposób przyjąć, aby dotyczyła ona bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Wskutek złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia nie następuje potwierdzenie uprawnienia lub obowiązku określonego podmiotu wynikającego wprost ustawy. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Poprzez złożenie propozycji zatrudnienia właściwy organ nie stwierdza uprawnień lub obowiązków powstałych ex lege, wynikających wprost z przepisów prawa materialnego.

Nie można zatem twierdzić, że propozycja ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku odmowy jej przyjęcia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000r. sygn. akt K 1/99 OTK 2000/2/59), tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). W tym sensie propozycja zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., nie jest inną czynnością dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym, jak również nie dotyczy obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa.

Propozycja ta również nie stwierdza oraz nie potwierdza uprawnień i obowiązków określonych przepisami prawa. Co więcej, właściwy do złożenia takiej propozycji zatrudnienia organ nie jest w ogóle do tego ustawowo zobligowany względem dotychczasowego funkcjonariusza.

Złożona dotychczasowemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej B.L., na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.K.A.S., pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie spełnia zatem przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego, a to oznacza, że skarga takiego funkcjonariusza na tego rodzaju propozycję jest niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (por: postanowienia NSA z dnia: 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2817/17; 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 3001/17; 14 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 97/18; 20 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 190/18; 2 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 887/18; 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 384/18; 5 października 2018 r., sygn. akt I OSK 960/18; 11 stycznia 2019 r., sygn. akt 668/18, 23 stycznia 2019 r., sygn. akt 392/18 oraz 30 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 1151/18).

Naczelny Sąd Administracyjny również w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 uznał że przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uzasadnieniu tej uchwały podał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 tej ustawy pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie podziela stanowisko zawarte w powołanej uchwale.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kwalifikacja charakteru prawnego złożonej B.L. w dniu [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, jako czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., podlegającej kontroli sądu administracyjnego, jest nieprawidłowa. Brak było zatem podstaw do rozpoznania sprawy i orzekania w oparciu o art. 146 § 1 i § 2 P.p.s.a.

W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie i sposobu rozstrzygnięcia były zatem zasadne.

Wobec stwierdzenia podstawy do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnął w oparciu o art. 207 § 2 P.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu. Skarżący B.L. nie może bowiem ponosić kosztów dokonania przez Sąd drugiej instancji odmiennej, niż to uczynił Sąd pierwszej instancji, oceny charakteru prawnego złożonej mu propozycji zatrudnienia. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.