Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Rz 19/22 oddalił skargę T.K. na orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r. nr 18 w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany.
U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna.
Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie orzeczeniem z dnia 16 listopada 2021 r. nr 18, na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1882), po rozpatrzeniu odwołania T.K. (dalej w skrócie: "obwiniony" lub "skarżący") od orzeczenia Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia 4 października 2021 r. nr 3/2021 o stwierdzeniu winy i wymierzeniu kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku, orzekł:
- - o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej uznania policjanta winnym przewinień dyscyplinarnych;
- - o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku i w tym zakresie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że orzeczeniem organu pierwszej instancji, na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej w skrócie: "ustawa nowelizująca"), po dokonaniu oceny materiału dowodowego zebranego podczas postępowania dyscyplinarnego wobec T.K., obwinionego o to, że:
- 1) jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniach od [...] lipca 2020 r. do [...] lipca 2020 r. nie przestrzegał zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że przekazywał w Komendzie Powiatowej Policji funkcjonariuszom w/w Komendy nieprawdziwe informacje dotyczące przyznania przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] nagród pieniężnych w kwocie 3.500 zł z funduszu nagród przeznaczonego dla funkcjonariuszy bezpośrednio zaangażowanych w walkę z wirusem Covid-19 Komendantowi Powiatowemu Policji oraz jego zastępcom oraz średniemu szczeblowi kierowniczemu oraz nieprzyznaniu należnych nagród funkcjonariuszom Wydziału [...], czym wywołał wzburzenie wśród funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] doprowadzając do zaistnienia złych relacji interpersonalnych w jednostce, tj. przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 14 i § 21 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie Zasad etyki zawodowej policjanta (dalej w skrócie: "zarządzenie nr 805");
- 2) jako funkcjonariusz Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu [...] lipca 2020 r. w pokoju służbowym nr [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji oraz na korytarzu Wydziału [...] nie przestrzegał zasad etyki zawodowej policjanta w ten sposób, że krzyczał w obecności Zastępcy Naczelnika Wydziału [...] oraz funkcjonariuszy Wydziału [...] słowa wulgarne i obelżywe w stosunku do Komendanta Powiatowego Policji oraz jego zastępców, cyt.: "Komendanci mogą mnie pocałować w dupę", wykazując przez to całkowity brak szacunku wobec przełożonych, tj. przewinienie dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 14 i § 21 załącznika do zarządzenia nr 805;
- - na zasadzie art. 134 pkt 3 ustawy o Policji orzeczono o stwierdzeniu winy i wymierzeniu obwinionemu kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku.
W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego, powołanym na wstępie orzeczeniem organ odwoławczy orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej uznania obwinionego winnym popełnienia przewinień dyscyplinarnych zarzucanych mu w punkcie pierwszym i drugim oraz o uchyleniu zaskarżonego orzeczenia w części dotyczącej wymierzenia kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku i w tym zakresie orzekł o wymierzeniu kary dyscyplinarnej nagany. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie wskazał, że opisane wyżej zachowania skarżącego zostały udowodnione i słusznie uznane za przewinienia dyscyplinarne z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 14 i § 21 załącznika do zarządzenia nr 805. Ponadto stwierdził, że odmowa udzielenia obrońcy obwinionego zgody na wykonanie fotokopii z akt postępowania wynikała bezpośrednio z treści art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, przed nowelizacją ustawy, nie wskazano możliwości wykonania fotokopii akt postępowania.
Wobec powyższego, z uwagi na powołany art. 22 ustawy nowelizującej, brak było możliwości wykonania przez skarżącego lub jego obrońcę fotokopii akt sprawy. W kwestii wymiaru kary organ odwoławczy uznał, że karą adekwatną do popełnionych czynów jest kara nagany.
Powyższe orzeczenie stało się przedmiotem skargi T.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co spowodowało ograniczenie jego prawa do obrony oraz naruszenie art. 135 ustawy o Policji w zw. z art. 22 ustawy nowelizującej, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzucane skarżącemu czyny przedawniły się z upływem dnia 3 lipca 2021 r.
Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku wskazał, że według art. 22 ust.1 ustawy nowelizującej, do postępowań dyscyplinarnych w Policji i Służbie Ochrony Państwa wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa nowelizująca weszła w życie z dniem 1 października 2020 r. (art. 48 tej ustawy), zatem rozpoznanie sprawy nastąpiło na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2020 r., bowiem postępowanie dyscyplinarne przeciwko skarżącemu zostało wszczęte w dniu 8 lipca 2020 r. Data wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przesądziła zatem o przepisach, które organy stosowały w postępowaniu dyscyplinarnym. W tym czasie uprawnienia obwinionego w postępowaniu dyscyplinarnym regulował art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. Przepis ten miał następujące brzmienie – w toku postępowania dyscyplinarnego obwiniony ma prawo do przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzania z nich notatek, z zastrzeżeniem ust.
2. W świetle ustępu 2, rzecznik dyscyplinarny może, w drodze postanowienia, odmówić udostępnienia akt, jeżeli sprzeciwia się temu dobro postępowania dyscyplinarnego, zaś na postanowienie takie przysługuje zażalenie. Z przepisu tego nie wynika, aby ustawodawca gwarantował obwinionemu prawo do wykonywania odpisów czy kopii akt sprawy. W stanie prawnym obowiązującym w trakcie całego toczącego się postępowania dyscyplinarnego obwiniony mógł jedynie sporządzać notatki, ale nie wchodzić w posiadanie całości lub fragmentów akt postępowania. Nie był uprawniony do sporządzania fotokopii, bowiem uprawnienie to expressis verbis wprowadzono dopiero z dniem 1 października 2020 r. do postępowań dyscyplinarnych wszczętych pod rządem znowelizowanych przepisów. Tym samym zasadniczy zarzut skargi, sprowadzający się do naruszenia prawa do obrony, poprzez uniemożliwienie wykonania fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego, jest niezasadny.
Odnosząc się do zarzutu przedawnienia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy prawidłowo stosowały "stary" stan prawny, w tym art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten stanowił, że postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się, a wszczęte umarza po upływie terminów określonych w ust. 4 i 5. Zgodnie z ustępem 4, kary dyscyplinarnej nie można wymierzyć po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego. Zawieszenie postępowania dyscyplinarnego wstrzymuje bieg tego terminu. Natomiast ustęp 5 stanowił, że jeżeli przewinieniem dyscyplinarnym jest czyn zawierający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, upływ terminu określonego w ust. 4 nie może nastąpić wcześniej niż terminów przedawnienia karalności tych przestępstw lub wykroczeń. Z przebiegu postępowania jednoznacznie wynika, że po skutecznym wszczęciu postępowania dyscyplinarnego, co nastąpiło w dniu 6 lipca 2020 r., skarżący zachorował, przedkładając zaświadczenie lekarskie, z którego wynikało, że nie może uczestniczyć w czynnościach.
W związku ze zwolnieniem lekarskim i taką adnotacją lekarza, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2020 r. zawiesił postępowanie dyscyplinarne przeciwko obwinionemu. Zawieszenie postępowania oznacza, że z tym dniem wstrzymany został bieg terminu przedawnienia, o jakim mowa w art. 135 ust. 4 ustawy o Policji. Kolejne zaświadczenia lekarskie potwierdzały stan zdrowia skarżącego wykluczający udział w postępowaniu dyscyplinarnym aż do dnia 16 lipca 2021 r., kiedy to obwiniony zgłosił się do służby. Wobec ustania przeszkody, postanowieniem z dnia 20 lipca 2021 r. podjęto postępowanie dyscyplinarne. Skoro okres zawieszenia postępowania dyscyplinarnego od dnia 21 sierpnia 2020 r. do dnia 20 lipca 2021 r. nie podlega wliczeniu do rocznego terminu przedawnienia, to oznacza to, że orzeczenia organów obu instancji wydane zostały przed upływem roku od popełnienia przewinienia dyscyplinarnego.
W ocenie WSA w Rzeszowie, zebrany w sprawie materiał dowodowy był kompletny, organ podjął wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy, zgodnie z przepisem art. 135e ust. 1 oraz art. 135g ust. 1 ustawy o Policji, a zatem zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na dokonanie obiektywnej oceny zarzucanych skarżącemu czynów, opisanych w punkcie 1 i 2 zaskarżonego orzeczenia. W kontrolowanym postępowaniu zasadniczymi dowodami są zeznania świadków – funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...] przesłuchanych w toku postępowania dyscyplinarnego oraz w toku śledztwa prowadzonego w Prokuraturze Rejonowej w [...]. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy wykazał bezspornie, że skarżący dopuścił się przewinień dyscyplinarnych określonych w art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 14 i § 21 załącznika do zarządzenia nr 805, polegających na opisanych w części dyspozytywnej orzeczenia naruszeniach zasad etyki zawodowej policjanta.
Wymierzenie przez organ odwoławczy kary nagany, a więc kary oznaczającej wytknięcie niewłaściwego postępowania (art. 134a ustawy o Policji), odbyło się z poszanowaniem ustawowych dyrektyw wymiaru kar, przewidzianych w art. 134h ustawy o Policji. W realiach sprawy kara nagany, jako najłagodniejsza z możliwych kar, jest adekwatna do rangi i rodzaju popełnionych przewinień oraz niewątpliwie uwzględnia dotychczasowy, wieloletni przebieg służby skarżącego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.K. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił:
- 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 135 ust. 4 w zw. z art. 135h ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360), polegającą na wyrażeniu błędnego poglądu prawnego, że postępowanie dyscyplinarne prawidłowo zawieszono z powodu choroby obwinionego, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że pomimo wydania orzeczenia o ukaraniu, zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym już po upływie roku od popełnionego przewinienia dyscyplinarnego nie doszło do naruszenia przepisu art. 135 ust. 4 ustawy o Policji, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zawieszenie postępowania dyscyplinarnego było niezgodne z obowiązującymi przepisami i w związku z tym doszło do przedawnienia karalności;
- 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenia stanu faktycznego w sprawie;
- b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżącemu odmówiono prawa do wykonania fotokopii akt, czym naruszono jego prawo do obrony i miało to istotny wpływ na wynik sprawy.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.
W piśmie procesowym z dnia 27 maja 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut pierwszy skargi kasacyjnej podnosi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 135 ust. 4 w zw. z art. 135h ust. 3 ustawy o Policji. Z argumentacji skargi kasacyjnej wynika, że termin przedawnienia w sprawie skarżącego wynosi jeden rok – według brzmienia art. 135 ust. 4 ustawy o Policji obowiązującego przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Drugi z przepisów przytoczony w tym zarzucie, tj. art. 135h ust. 3 stanowi, że przełożony dyscyplinarny może zawiesić postępowanie dyscyplinarne w drodze postanowienia z powodu zaistnienia długotrwałej przeszkody uniemożliwiającej prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odwołał się do tezy wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 2 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1091/16, w myśl której: "Wadliwe zawieszenie postępowania dyscyplinarnego, bo z naruszeniem art. 135 ust. 4 ustawy z 1990 r. o Policji, nie może wywołać skutku przewidzianego w art. 135 ust. 4 ustawy (...)".
Skarżący kasacyjnie zdaje się jednak nie zauważać, że pogląd ten został wyrażony w związku z zawieszeniem postępowania dyscyplinarnego do czasu zakończenia postępowania karnego w innej sprawie. Oczywiste jest, że okoliczności zawieszenia postępowania wskazane w przytoczonym wyroku nie mogą być uznane za podobne do okoliczności zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie – długotrwałej absencji chorobowej skarżącego potwierdzonej zaświadczeniami lekarskimi – a w konsekwencji nie można przyjąć, że stanowisko wyrażone w w/w wyroku mogłoby mieć zastosowanie w tej sprawie.
W ocenie składu orzekającego NSA w niniejszej sprawie, długotrwała absencja funkcjonariusza spowodowana chorobą i potwierdzona zaświadczeniem lekarskim może być uznana za długotrwałą przeszkodę uniemożliwiającą prowadzenie postępowania w rozumieniu art. 135h ust. 3 ustawy o Policji. Owa okoliczność może bowiem uniemożliwiać prowadzenie szeregu czynności procesowych z udziałem obwinionego, a tym samym skutecznie tamować zakończenie postępowania dyscyplinarnego i prowadzić do przedawnienia odpowiedzialności dyscyplinarnej.
Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji, który stanowi: "Przełożony dyscyplinarny i rzecznik dyscyplinarny są obowiązani badać oraz uwzględniać okoliczności przemawiające zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego" (ust.
1) oraz "Obwinionego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem. Niedające się usunąć wątpliwości rozstrzyga się na korzyść obwinionego" (ust. 2). Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, że niektórzy z przesłuchanych w sprawie funkcjonariuszy Komendy nie byli w stanie potwierdzić przez kogo i w jakich okolicznościach obraźliwe słowa zostały użyte, nie dowodzi naruszenia przepisu art. 135g ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Jak można przypuszczać, intencją skarżącego kasacyjnie było wykazanie, że jest to okoliczność przemawiająca na korzyść obwinionego. Przypomnieć jednak należy, że zgodnie z zasadami postępowania dyscyplinarnego o sprawstwie i winie przesądza całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Jak wynika z innych dowodów przeprowadzonych z osobowych źródeł dowodowych, sprawstwo skarżącego kasacyjnie nie budzi wątpliwości. Zatem wyrażona przez organ ocena, którą zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że całokształt materiału dowodowego wskazuje, iż skarżący dopuścił się zarzucanych mu przewinień, prawa nie narusza.
Nie zasługiwał na uwzględnienie również drugi z zarzutów, określony jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest zarzut naruszenia art.135f ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji. W sprawie nie ma sporu co do tego, że odmówiono pełnomocnikowi obwinionego sporządzenia fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego. Jak zauważył WSA w Rzeszowie, czego skarga kasacyjna skutecznie nie zakwestionowała, do postępowania w rozpoznawanym postępowaniu dyscyplinarnym, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy nowelizującej, miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wszczęcia postępowania i wówczas przepis art. 135f ust. 1 pkt 3 brzmiał: "W toku postępowania dyscyplinarnego obwiniony ma prawo do przeglądania akt postępowania dyscyplinarnego oraz sporządzania z nich notatek." Obwiniony miał zatem prawo do przeglądania akt i czynienia z nich notatek. Nowej treści owego przepisu, która expressis verbis zezwala na wykonanie fotokopii akt postępowania dyscyplinarnego, z przyczyn wskazanych powyżej organ nie zastosował.
Wobec jednoznacznego brzmienia przepisów przejściowych nie było podstaw do uczynienia wyjątku i zastosowania tego przepisu w nowym brzmieniu. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, że okoliczność niewyrażenia zgody na dokonanie fotokopii akt postępowania mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.