Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1495/18, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J.R. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J.R. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzucił naruszenie:
- 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie, naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a., a także niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 134 k.p.a.;
- 2) art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej w skrócie "p.w.k.a.s.") w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez ich nieprawidłową wykładnię, przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa, winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto oświadczył, że wnosi o wyznaczenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że złożenie propozycji pracy skutkuje zakończeniem obowiązywania stosunku służby niezależnie od tego, czy ta propozycja zostanie przyjęta, czy też nie. Nie jest znany zatem wyłącznie skutek prywatnoprawny (powstanie stosunku pracy), w sferze administracyjnoprawnej stosunek służbowy zakończył się na zawsze. Powyższe uzasadnia zatem wniosek, że propozycja pracy jest decyzją albowiem zawsze powoduje zakończenie stosunku służbowego. W konsekwencji nie można przyjąć, jak uczynił to organ, że odwołanie zostało wniesione od nieistniejącego aktu. Taki akt istnieje i jest nim propozycja pracy.
W pismach procesowych z dnia 11 i 17 stycznia 2022 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd pierwszej instancji.
W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie, z uwagi na powiązanie naruszeń przepisów postępowania z naruszeniami określonych przepisów prawa materialnego, do tych zarzutów należało odnieść się łącznie.
W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż podany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, jak i jego uzasadnienie, nie dotyczy w ogóle stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Autor skargi kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu wiąże z wydaną wobec J.R. przez organ administracji skarbowej propozycją pracy, twierdząc w konkluzji uzasadnienia, iż: "(...) propozycja pracy jest decyzją albowiem zawsze powoduje zakończenie stosunku służbowego.
W konsekwencji nie można przyjąć, jak uczynił to organ, że odwołanie zostało wniesione od nieistniejącego aktu. Taki akt istnieje i jest nim propozycja pracy.". Tymczasem z akt sprawy, jak również z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, bezspornie wynika, że J.R. nie otrzymał od organu w ogóle żadnej propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s., a więc nie otrzymał ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani także propozycji pełnienia służby. Z tego powodu zarzut ten nie mógł odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku.
W konsekwencji za niezasadne należało również uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej. Przy czym dodatkowo wskazać należy, iż zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten dotyczy bowiem uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i nie był w tej sprawie – dotyczącej skargi na postanowienie organu – przez Sąd pierwszej instancji stosowany. Natomiast przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie.
Przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, dlaczego przyjął, iż w sytuacji określonej wskazanymi przepisami p.w.k.a.s. organ powinien był odmówić wszczęcia postępowania i w sposób wystarczający swoje stanowisko uzasadnił.
Niezależnie od powyższego należy wyjaśnić skarżącemu kasacyjnie, że analiza przepisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.
Pierwsze rozwiązanie przewiduje możliwość kontynuacji stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.k.a.s.).
Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia. Wskutek takiego przekształcenia dotychczasowy stosunek służbowy uległ przekształceniu w nowy stosunek pracy (art. 171 ust. 1 p.w.k.a.s.). Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz przekształcony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego.
Trzecie rozwiązanie polega na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w.k.a.s. w związku z art. 276 ust. 1-3 u.k.a.s.
W okolicznościach niniejszej sprawy wystąpił trzeci przypadek, jednakże jego ocena wykraczała poza zakres rozpoznania skargi kasacyjnej wyznaczony sformułowanymi w opisany wyżej sposób zarzutami i ich uzasadnieniem, jak również przedmiotem sprawy, który stanowiła skarga na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Niemniej jednak wskazać należy, iż z informacji znanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z dnia 6 lipca 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 61/21 zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie do wydania do wydania wobec skarżącego J.R. decyzji dotyczącej stosunku służbowego w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt. Zatem sprawa wydania decyzji w powyższym zakresie była przesądzana w innym postępowaniu.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.
Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.