Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 2920/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.M., uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 6 lipca 2021 r., nr 60/SWA/BF/2021 oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr 5/E/MŁ/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P.M. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 8 lutego 2019 r. W związku z powyższym, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Pismem z dnia 1 grudnia 2020 r., P.M. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, powołując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2102).
Komendant Wojewódzki Policji [...], decyzją z dnia 23 kwietnia 2021 r., nr 5/E/MŁ/21, na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: "ustawa o Policji") w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więzienne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej "ustawa o szczególnych rozwiązaniach") odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 6 lipca 2021 r., nr 60/SWA/BF/2021, utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 kwietnia 2021 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach, której art. 1 pkt 16 nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Ponadto ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem 8 lutego 2019 r. W związku z tym zwolnieniem wyliczono, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przed dniem 6 listopada 2018 r. wynosi 12.716,4 zł (60 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień), ekwiwalent za niewykorzystany urlop po dniu 6 listopada 2018 r. wynosi 13.624,65 zł (45 dni urlopu z zastosowaniem przelicznika 1/21 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień).
Z uwagi na powyższe, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym stronie nie przysługuje prawo do wypłaty ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem dokonano ponownego obliczenia wysokości ekwiwalentu i wypłacono wyrównanie zgodnie z ustawą o szczególnych rozwiązaniach.
Z powyższą decyzją nie zgodził się wnioskodawca, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi.
Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przypomniał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, stwierdził, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata, z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym), mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Z uzasadnienia przywołanego wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (czy czas wolny), którym jest – na dzień zwolnienia ze służby – ilość dni niewykorzystanego urlopu czy czasu wolnego przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.
Następnie Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach i wyjaśnił, że z przepisu tego wynika, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy lub odpowiednio za czas wolny, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się nie w wysokości wynikającej z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada, a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. WSA w Warszawie podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy i za czas wolny od służby, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15.
W niniejszej sprawie dni urlopu i dni niewykorzystanego czasu wolnego od służby, przysługujące skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Powyższe świadczy, że organy obu instancji naruszyły art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną ich wykładnię, co uzasadnia wyeliminowanie z obrotu zarówno zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Z powyższym wyrokiem nie zgodził się Komendant Główny Policji, który wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm., dalej "P.u.s.a.") oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1 oraz w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. oraz w związku z art. 7 i art. 10 Konstytucji RP polegające na wyjściu poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego oraz poza granice sprawy przy jednoczesnym pominięciu konstytucyjnych zasad praworządności oraz trójpodziału władzy poprzez:
- a. niezastosowanie wynikającego z przepisów prawa wzorca kontroli działalności skarżącego kasacyjnie organu, którym jest kontrola sprawowana pod względem zgodności z prawem,
- b. niedokonanie oceny prawnej procesu podejmowania decyzji i stosowania przez skarżący kasacyjnie organ prawa powszechnie obowiązującego - podczas gdy zastosowanie zgodnego z prawem wzorca kontroli działalności organu oznaczałaby prawidłowe sprawowanie przez Sąd funkcji kontrolnej działalności skarżącego kasacyjnie organu, a także rozstrzygnięcie w granicach sprawy,
- 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu kwestii braku definicji (wskazania jak należy rozumieć) dnia roboczego w odniesieniu do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby, co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia;
- 3. art. 184 Konstytucji RP, art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w związku z art. 125 § 1 pkt 1 oraz w związku z art. 134 § 1 i w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, wyjście poza kompetencje kontrolne sądu administracyjnego, co skutkuje samodzielnym podjętym wbrew posiadanym kompetencjom rozstrzygnięciem wątpliwości co do wykładni obowiązujących przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonych decyzji;
- 4. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego ma moc powszechnie obowiązującą i "z uzasadnienia wyroku TK wynika wprost sposób wyliczenia należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (czas wolny)" co implikowało stanowisko, zgodnie z którym w celu dokonania matematycznego wyliczenia należnego świadczenia należy posłużyć się mnożnikiem ≪wyceną≫ (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby;
- 5. art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach poprzez błędną wykładnię w związku z art. 6 i 7 k.p.a. polegającą na:
- a. przyjęciu, że: "przepis ten mówi o tym, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy lub odpowiednio za czas wolny, za okres przed dniem 6 listopada ustala się nie w wysokości wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopad 2018 r., a jedynie na zasadach wynikających z tej ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę takim sformułowaniem jednoznacznie wskazuje, że jego celem nie było nakazanie wypłacania ekwiwalentu w wysokości 1/30 części (...)",
- b. przyjęciu, iż "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy i za czas wolny od służby, za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w ustawie o Policji, w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r., K 7/15. W niniejszej sprawie dni urlopu i dni niewykorzystanego czasu wolnego od służby, przysługujące skarżącemu za okres przed dniem 6 listopada należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby";
- c. uznaniu, że przyjęcie wykładni przedmiotowego przepisu przeciwnej do zaprezentowanej przez Sąd prowadziłoby wprost do wniosku, że "ustawodawca powtórzył niekonstytucyjne zapisy ustawy, wbrew wyrokowi TK z dnia 30 października 2018 r. i tym samym mamy do czynienia ze zjawiskiem tzw. ≪wtórnej niekonstytucyjności≫", co narusza art. 7, art. 10 i art. 193 Konstytucji RP i jest sprzeczne z zasadami wykładni prawa
Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 193 P.p.s.a. Komendant Główny Policji wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego przedstawionego przez WSA w Białymstoku: "Czy art. 9 ust 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 20020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP".
W związku z podniesionymi zarzutami skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast strona przeciwna po doręczeniu jej odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając wniesiony środek odwoławczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. akt P 7/21 o zbadanie zgodności art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach z Konstytucją RP, Naczelny Sąd Administracyjny, nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania, ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.
Ze względu na powyższe, jako niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że przepis ten reguluje podstawy fakultatywnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia którejś z przesłanek wskazanych w art. 125 P.p.s.a. sąd zobowiązany jest rozważyć, czy zawieszenie postępowania jest uzasadnione. Oznacza to, że ocena istnienia przesłanek zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 P.p.s.a. oraz ich wpływu na przyszłe rozstrzygnięcie należy wyłącznie do sądu. O zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a., decydują względy celowościowe, przy czym ocena tej celowości należy do sądu (patrz R. Hauser, Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie 2, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 r., s.527 i nast.). Dla sądu kwestią wstępną jest wyłącznie takie zagadnienie, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne do sformułowania wypowiedzi, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.
Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania, jeśli sąd samodzielnie jest w stanie dokonać ustaleń koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji nie był zobowiązany do zawieszenia postępowania.
Także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie organ upatruje w braku oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym braku definicji dnia roboczego w odniesieniu do policjantów pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w szczególności w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044).
Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wojewódzki sąd administracyjny nie jest zobowiązany szczegółowo odnosić się do wszystkich zarzutów czy aspektów sprawy, ale zobowiązany jest skoncentrować się na istotnych kwestiach, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia. Nie stanowi wadliwości pominięcie pewnych wątków, o ile te mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, LEX 173345 i wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Brak w uzasadnieniu definicji pojęcia dnia roboczego nie stanowi o wadliwości tego uzasadnienia.
Obowiązkiem Sądu nie jest bowiem wyjaśnienie wszelkich definicji pojawiających się w jego uzasadnieniu. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z art. 141 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jednocześnie sformułował wskazania i oceny prawne, jakie należy uwzględnić w ponownie prowadzonym postępowaniu. Zatem zawiera wszystkie wymagane elementy.
Nieusprawiedliwione okazały się również pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.
Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż sformułowany w tym przepisie nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przedmiotem niniejszej sprawy, a w konsekwencji przedmiotem kontroli sądowej była decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia 6 lipca 2021 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Sąd pierwszej instancji orzekał w granicach sprawy wyznaczonych treścią art. 115a ustawy o Policji oraz art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Wyjaśnić należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, jak również prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyroki NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09; z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; 15 października 2015 r., I GSK 241/14). To, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się z oceną dokonaną w sprawie przez Sąd pierwszej instancji nie oznacza, że doszło do naruszenia tego przepisu.
Nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a., w myśl którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Przepisy te mają charakter tylko ustrojowy. Sąd administracyjny może te przepisy naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli stanowiącego przedmiot skargi aktu, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony P.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej, odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z tych regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej, jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie.
Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że WSA w Warszawie nie dokonał w niniejszej sprawie takiej kontroli albo, że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w oparciu przepisy prawa materialnego. Niewątpliwie zastosował środki przewidziane w ustawie (uchylił zaskarżoną decyzje oraz decyzje ja poprzedzającą), zaś strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby wykroczył poza granice sprawy, czy też objął kontrolą inną niż zaskarżona do sądu decyzja. To, że strona skarżąca nie zgadza się z wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji wynikiem kontroli, nie oznacza naruszenia tego uregulowania. Kwestionowany wyrok niewątpliwie zatem został wydany na podstawie obowiązujących przepisów, zaś podstawą prawną uchylenia zaskarżonych decyzji był art. 145 § 1pkt 1 lit. a P.p.s.a.
Tym samym nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. W sytuacji bowiem gdy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, to zachodziły przesłanki do wyeliminowania zaskarżonych decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a.
Z powyższych względów nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 184 Konstytucji RP, gdyż działał w granicach swoich kompetencji.
Z tych samych względów uznać należało, że skarżący kasacyjnie organ nietrafnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie zasady legalizmu oraz trójpodziału władzy wynikających z art. 7 i art. 10 Konstytucji RP. Sąd pierwszej instancji, wskazując na art. 115a ustawy o Policji oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, nakazał organom Policji dokonać wyliczenia i wypłaty skarżącemu należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Sąd ten działał zatem w granicach prawa i w granicach swoich kompetencji.
Niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie wyroku Trybunału ma moc powszechnie obowiązującą i z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika wprost sposób wyliczenia należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Wskazać przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, przywołał jedynie treść wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w którym Trybunał wyinterpretował z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną wskazującą, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że "należy przyjąć sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby".
Przechodząc do rozważań dotyczących naruszenia art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zauważyć należy, że zasadniczy problem odnosi się do odkodowania jego treści.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni regulacji zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach.
Na wstępie przypomnieć należy, że od dnia opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, czyli od 6 listopada 2018 r., część art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu uwzględniającym współczynnik ekwiwalentu pieniężnego w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym) została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy orzekania o wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop (por. wyrok NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2832/21, LEX nr 3146689). Oznacza to, że niekonstytucyjny przepis stracił moc obowiązującą i nie może być podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału czy też zaistniałego po tej dacie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania.
W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.
Po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa o szczególnych rozwiązaniach. Przepis art. 1 pkt 16 tej ustawy nadał nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji. Jednocześnie ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, regulujący zasady stosowania art. 115a ustawy o Policji w znowelizowanym brzmieniu. Z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Natomiast ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 r. określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od 6 listopada 2018 r.
W procesie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach fundamentalne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym: "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów.
Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". W treści art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania.
Odwołanie się zatem przez ustawodawcę w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach do "zasad", a nie do niekonstytucyjnego przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, nie może być interpretowane jako powtórzenie niekonstytucyjnych przepisów ustawy o Policji, wbrew wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego i nakazanie stosowania do obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop z okresu przed dniem 6 listopada 2018 r., (czyli sprzed daty publikacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego) uregulowań, które utraciły moc w następstwie wydania wskazanego wyroku. Przyjęcie za prawidłową wykładnię przepisów przejściowych zastosowaną przez organ oznaczałoby, że w drodze regulacji intertemporalnych próbuje się ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału, co narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału, które wiążą również ustawodawcę.
Zasady, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wymagają uwzględnienia przy wykładni art. 115a ustawy o Policji wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, na co wielokrotnie już zwracały uwagę wojewódzkie sądy administracyjne oraz NSA, a także projektodawca w uzasadnieniu projektu ustawy o szczególnych rozwiązaniach, wskazując, iż projekt przewiduje wprowadzenie rozwiązań prawnych mających na celu wdrożenie wyroku Trybunału. Skoro orzeczenie Trybunału usunęło z systemu prawnego niekonstytucyjne brzmienie art. 115a ustawy o Policji w zakresie współczynnika 1/30, to posłużenie się przez ustawodawcę w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach sformułowaniem "na zasadach wynikających z przepisów ustawy" oznacza, że należy stosować art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, jednak z wyłączeniem tej jego części (dotyczącej współczynnika ekwiwalentu w wysokości 1/30), która została uznana za sprzeczną z przepisami ustawy zasadniczej i którą należy wypełnić treścią wyroku Trybunału.
Z tej też przyczyny, na mocy art. 190 Konstytucji RP, nie tylko sądy, ale również organy administracji publicznej, powinny dokonywać wykładni art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, zgodnie z ustawą zasadniczą. Przeciwne rozumienie art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach prowadzi do stosowania wyroku Trybunału jedynie na przyszłość (od dnia jego publikacji), z wyłączeniem skutku retroaktywnego, co niewątpliwie narusza art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprawdzie przyznanie (naliczenie w wymaganej wysokości) i wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany przez policjanta urlop stanowi czynność materialno-techniczną i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, a więc uruchomienia nadzwyczajnego trybu wznowienia postępowania z art. 145a k.p.a., to jednak nie uzasadnia odstąpienia od konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem.
Wówczas trudno byłoby mówić o ekwiwalentności wypłaconego funkcjonariuszowi Policji przed 6 listopada 2018 r. świadczenia za niewykorzystany urlop, o czym wyraźnie rozstrzygnął Trybunał w wyroku w sprawie K 7/15, a tym samym o zrealizowaniu zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do urlopu - art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 października 2022 r., sygn. akt II PSKP 122/21, OSNP 2023 r., Nr 4, poz. 42, dotyczący ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy z okresu sprzed 6 listopada 2018 r. należnego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa).
Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organu I i II instancji.
Prawidłowo też Sąd pierwszej instancji wskazał, że żądanie skarżącego powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem poprzednio obowiązującego art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. oraz treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Oznacza to, że liczbę dni urlopu przysługującego skarżącemu należy pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego mu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Prawidłowym w tej sytuacji będzie posłużenie się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym 1/21, albowiem przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należy określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.