Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 2029/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. D. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 10 września 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z 19 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także: Dyrektor), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948; dalej: "p.w.KAS"), złożył A. D. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie (dalej także: IAS). W dniu 13 czerwca 2017 r. strona złożyła oświadczenie o przyjęciu ww. propozycji pracy.
Pozwem z 21 września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w Przemyślu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie, strona wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia. W uzasadnieniu wskazała, iż była funkcjonariuszem celnym od 1 kwietnia 1995 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947; dalej: "uKAS") z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w jednostce KAS. Podała, iż w dniu 30 maja 2017 r. otrzymała od Dyrektora propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS. W dniu 13 czerwca 2017 r. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia z zastrzeżeniem.
Zastrzegła jednakże, iż będzie korzystać z wszelkich możliwych dróg prawnych, aby odzyskać należny jej status funkcjonariusza. Wskazała, że w związku z przyjęciem propozycji służby jej stosunek służbowy jako funkcjonariusza wygasł z dniem 31 maja 2017 r. i tym samym została ona zwolniona ze służby. Stwierdziła również, iż złożona jej propozycja zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w.KAS była niedopuszczalna. Użyty przez ustawodawcę w ww. przepisie zwrot "odpowiednio" oznacza jasne wyróżnienie, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zwolnienie ze służby w takim trybie, jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycje służby otrzymali.
Postanowieniem z 5 stycznia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w Przemyślu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę Szefowi KAS zgodnie z właściwością. Zdaniem Sądu przyjęcie przez stronę propozycji pracy skutkowało - na podstawie art. 171 p.w.KAS - przekształceniem jej stosunku służbowego w stosunek pracy. Brak przedstawienia stronie propozycji służby skutkował wygaśnięciem jej stosunku służbowego. Przedstawienie propozycji zatrudnienia (i jej przyjęcie) nie może skutkować uznaniem kontynuacji pracy strony w rozumieniu podstawy jej świadczenia, gdyż stosunek pracy i stosunek służbowy stanowią całkowicie odrębne podstawy świadczenia pracy. Konsekwencją powyższego jest uznanie, iż wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby.
Sąd stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie została wydana formalna decyzja o zwolnieniu ze służby. Jednakże przepis odsyłający ww. ustawy każe traktować wygaśnięcie stosunku służbowego, wskutek braku propozycji pełnienia służby, jak zwolnienie ze służby. Zatem złożona skarżącej pisemna propozycja, określająca nowe warunki zatrudnienia w IAS na podstawie umowy o pracę, jest decyzją w rozumieniu art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."), która podlega zaskarżeniu. W przedmiotowej sprawie nastąpiło wygaśnięcie stosunku służbowego powódki, które należy potraktować jak zwolnienie ze służby, a właściwym do rozpoznania roszczenia będzie Szef KAS jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby.
Postanowieniem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w Przemyślu III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, oddalił zażalenie na ww. postanowienie.
Postanowieniem z 10 września 2018 r. Szef KAS, działając na podstawie art. 134 k.p.a., w związku ze złożonym pozwem (odwołaniem) strony z 21 września 2017 r., stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazał, iż jest związany postanowieniem sądu powszechnego, uznającym go za organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) strony i w jego właściwości mieści się podjęcie rozstrzygnięcia w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania.
Stwierdził, iż skarżąca otrzymała propozycję zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS, zatem ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w związku z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS i stosownych przepisów k.p.a. Organ powołał się na art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 2 i art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS. Wskazał, że postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia, nie ma charakteru administracyjnego, jest jedynie postępowaniem wewnętrznym, odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur, do którego nie mają zastosowania przepisy k.p.a. W przypadku przyjęcia przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia, jego dotychczasowy stosunek w służbie stałej nie wygasa, ani też nie ulega rozwiązaniu, lecz przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę.
Natomiast w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia - stosunek służbowy wygasa w oznaczonej dacie z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym przedmiocie odrębnego aktu, w tym decyzji administracyjnej.
Zdaniem organu w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Sytuacja taka będzie miała miejsce, gdy złożone zostanie żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, która według przepisów prawa materialnego nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej. Organ administracji publicznej może bowiem orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca. Wskazała w niej, że na podstawie wydanego w sprawie postanowienia Sądu Rejonowego w Przemyślu z 5 stycznia 2018 r., utrzymanego w mocy przez Sąd Okręgowy w Przemyślu, jej sprawa została wyłączona z kognicji Sądu powszechnego i przekazana do rozpoznania Szefowi KAS z "nakazem" jej rozpoznania, jako organowi właściwemu. Organ odwoławczy uchylił się jednak od ww. obowiązku, co w ocenie skarżącej jest jawnym łamaniem prawa oraz naruszeniem konstytucyjnego uprawnienia do skarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji. Przekazanie sprawy przez sąd powszechny zobowiązuje bowiem organ do merytorycznego rozpoznania sprawy.
Ponadto propozycja pracy niezależnie od tego czy jest przyjęta, czy nie, zawsze wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną.
W odpowiedzi na skargę Szef KAS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z 20 września 2017 r. złożony pierwotnie do sądu powszechnego, który sąd ten przekazał zgodnie z właściwością Szefowi KAS jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej, w sytuacji w której skarżącej przedstawiona została propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w IAS w Rzeszowie. Istota sprawy sprowadzała się zatem do ustalenia czy przepisy prawa administracyjnego (zarówno materialne, jak i procesowe) dopuszczają możliwość merytorycznej kontroli przedmiotu odwołania.
Zdaniem tego Sądu dla rozstrzygnięcia ww. zagadnienia istotne było ustalenie, czy przedłożenie skarżącej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w organach KAS może stanowić podstawę do odwołania się funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, a ponadto, czy ta propozycja jest decyzją administracyjną, czy też aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, od której przysługują dalsze środki odwoławcze.
Analiza przepisów art. 165 ust. 7 w zw. z art. 165 ust. 1, art. 170 ust. 1-3 oraz art.171 ust. 1 p.w.KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy, pracownika w stosunek służby, poprzez przedstawienie przez właściwy organ w zakreślonym terminie - do 31 maja 2017 r., propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunków służby i stosunków pracy.
Zatem powyższe przepisy mają charakter lex specialis, co do doboru kadr nowej administracji skarbowej. Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Jednocześnie ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w.KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. W ramach realizacji przedstawionych wyżej zmian strukturalnych, organizacyjnych i kadrowych ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Powyższe stwierdzenie znajduje potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 p.w.KAS, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Zdaniem Sądu użyty w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia.
Nie oznacza to zatem, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Natomiast użyty w tym przepisie spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że ww. przepisy nie wskazują możliwości weryfikacji powyższych działań organu w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, w przeciwieństwie do sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art 169 ust. 4 p.w.KAS i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Ustawodawca odnośnie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Powyższa analiza Sądu pierwszej instancji wykazała brak możliwości odwołania od propozycji zatrudnienia. Pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia nie jest bowiem decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., która podlega zaskarżeniu. Nie można jej również traktować jako rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby, co potwierdza orzecznictwo NSA. W niniejszej sprawie, przekazanej Szefowi KAS przez Sąd powszechny (w trybie art. 464 § 1 k.p.c.) w fazie wstępnej jej rozpatrzenia, ujawniły się przyczyny wskazujące na niedopuszczalność wniesionego odwołania, o których mowa w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia przez organ nie było możliwe, bowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (tak wyrok NSA z 27 kwietnia 2017 r., I OSK 770/16).
Gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł zwrócić pisma skarżącej. Wynika to z art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie, co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.
Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., przedmiotową skargę oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.: art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie i bezzasadne zastosowanie art. 151 p.p.s.a oraz sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia w sprawie naruszającego art. 141 § 4 p.p.s.a., a także niedostrzeżenie naruszenia przez organ art. 134 k.p.a.;
- 2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: art. 165 ust. 7 p.w.KAS w zw. z art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji przez nieprawidłową wykładnię przejawiającą się w przyjęciu, że "propozycja" kierowana do funkcjonariusza KAS nie stanowi decyzji administracyjnej, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów, a w szczególności uwzględnienie obowiązku organów władzy publicznej działania na podstawie i w graniach prawa, winno doprowadzić do wniosku, że propozycja służby/pracy kierowana do funkcjonariusza KAS w każdym wypadku stanowi decyzję administracyjną.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca odniosła się do powyższych zarzutów. W szczególności podniosła, że złożenie propozycji pracy skutkuje zakończeniem obowiązywania stosunku służby niezależnie od tego, czy ta propozycja zostanie przyjęta, czy też nie. Nie jest znany zatem wyłącznie skutek prywatnoprawny (powstanie stosunku pracy). W sferze administracyjnoprawnej stosunek służbowy [zakończył się na zawsze]. Powyższe spostrzeżenie uzasadnia zatem wniosek, że propozycja pracy jest decyzją albowiem zawsze powoduje zakończenie stosunku służbowego. W konsekwencji nie jest tak jak uznał organ, że odwołanie zostało wniesione od nieistniejącego aktu. Taki akt istnieje i jest nim propozycja pracy.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Zarządzeniem z 10 stycznia 2022 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, w związku z art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842), zwróciła się do stron postępowania o udzielenie informacji czy wyrażają zgodę na rozpoznanie niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi z 17 stycznia 2022 r. organ wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, natomiast skarżąca nie udzieliła odpowiedzi.
Zarządzeniem z 22 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ww. ustawy z 2 marca 2020 r., skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdyż zarzut naruszenia prawa procesowego został sformułowany w skardze kasacyjnej w taki sposób, iż jego zasadność bądź bezzasadność będzie konsekwencją zasadności bądź bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego.
Zarzut naruszenia prawa materialnego jest nieuzasadniony. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę na postanowienie Szefa KAS stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Sąd uznał, że organ nie miał podstaw do nadania biegu odwołaniu wniesionemu przez skarżącą. Istotą niniejszej sprawy w gruncie rzeczy wiąże się z ustaleniem charakteru prawnego propozycji zatrudnienia złożonej na podstawie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS (przyjętej przez skarżącą), celem przesądzenia czy prowadzi ona do wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącej i czy tym samym dopuszczalne jest wniesienie odwołania od tej czynności (tj. propozycji zatrudnienia), którą strona skarżąca zakwalifikowała jako decyzja o zwolnieniu ze służby.
Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji zatrudnienia formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy wniesienia skargi do sądu administracyjnego, gdyż z chwilą przyjęcia przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służby przekształca się w stosunek pracy, a skoro hipoteza przepisu art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.KAS nie określa, że przekształcenie stosunku służby jest równoznaczne z wygaśnięciem stosunku służbowego, to brak było podstaw do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Obowiązkiem organu nie było więc wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji administracyjnej dotyczącej zwolnienia strony skarżącej ze służby.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego "pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia" złożona skarżącej nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie stanowi władczej jednostronnej formy rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach oraz nie rozstrzyga także sprawy administracyjnej, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Przepisy prawa nie wskazują, tak jak jest to w przypadku propozycji określającej warunki pełnienia służby, że stanowi ona decyzję administracyjną. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczy i nie kreuje praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w.KAS) przez samego funkcjonariusza (a nie organu).
Propozycja zatrudnienia mieści się natomiast w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), a nie władztwa administracyjnego i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji zatrudnienia albo o odmowie przyjęcia propozycji. Organ przedkładając propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej działający w ramach władztwa administracyjnego. O ile można argumentować, że czynność ta ma w pewnym aspekcie charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego, o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i jednostronnie konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji).
Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te, wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – jak już wskazano – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r. sygn. akt K 1/99, OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego w pracowniczy albo jego wygaśnięcie). W tym sensie czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw lub obowiązków, które wynikają z przepisów prawa. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez tę propozycję konkretyzowane w wyniku działania organu, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawnokształtującym na gruncie prawa administracyjnego.
Nie dochodzi także do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku złożenia przez organ propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia przez funkcjonariusza. Działania podejmowane przez organ w zakresie złożenia propozycji zatrudnienia oraz działania funkcjonariusza w postaci przyjęcia propozycji są elementami stanu faktycznego opisanego w przepisach ustawy, z których wynika, iż dotychczasowy stosunek służbowy po ziszczeniu się tych okoliczności faktycznych ex lege przekształca się w stosunek pracowniczy. Tym samym nie dochodzi do rozwiązania dotychczasowego stosunku służbowego i brak jest podstaw do uznania tej czynności za decyzję administracyjną.
Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2019 r., I OPS 1/19, gdzie w uzasadnieniu wprost wskazuje się, że "zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w.KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi, ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję zatrudnienia. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron".
Z tych względów należało przyjąć, że, po pierwsze pisemna propozycja zatrudnienia skierowana do dawnego funkcjonariusza Służby Celnej, w trybie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, jako nie będąca decyzją administracyjną oraz jako niespełniająca przesłanek charakteryzujących czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie podlega kognicji sądu administracyjnego, po drugie, jej złożenie przez organ i przyjęcie przez funkcjonariusza nie prowadzi do domniemanego wydania decyzji rozwiązującej stosunek służbowy i zwolnienia go ze służby, a w konsekwencji czego skarga takiego funkcjonariusza na postanowienie o niedopuszczalności odwołania jest nieuzasadniona. Wykładania i zastosowanie przepisów prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie dokonana została w zgodzie z przepisami art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji. Brak było tym samym podstaw do uznania zarzutu wniesionego na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. za uzasadniony.
Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Organ pierwszej instancji nie jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania. Obowiązany jest nadać bieg odwołaniu, nawet jeżeli jest oczywiste, że odwołanie nie zostało złożone na decyzje, lecz na czynność materialno-techniczną. Właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania jest wyłącznie organ odwoławczy (art. 134 k.p.a.). Przepisy te odnoszą się jednak do tych przypadków, gdy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Istotą sprawy administracyjnej jest przewidziana w normach materialnego prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji w określonych w tych normach stanach faktycznych wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnoprawnego. Z chwilą złożenia żądania przez stronę sprawa staje się przedmiotem postępowania jurysdykcyjnego.
Słusznie uznał organ, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowiła decyzji administracyjnej powodującej wygaśnięcie stosunku służbowego. Pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia bezpośrednio nie dotyczyła i nie kreowała praw i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata. Te bowiem zostały bezpośrednio ukształtowaniu z mocy prawa w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w.KAS). W związku z brakiem sprawy administracyjnej nie zostało także wszczęte postępowanie administracyjne, do którego przeprowadzenia znalazłyby zastosowanie przepisy k.p.a. i które zostałoby załatwione w drodze decyzji administracyjnej lub jednego z innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. Było tym samym oczywiste, że mimo nazwania przez skarżącą jej pisma odwołaniem i podnoszenia takich argumentów w skardze, nie posiadało ono takiego charakteru i brak było podstaw do nadawania mu biegu zgodnie z art. 133 k.p.a. Tym samym dwa pierwsze zarzuty uznać należy za nieuzasadnione.
Dodać także należy, że nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jest to przepis proceduralny, regulujący wymogi formalne uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik.
CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, w tym stanowiska Sądu pierwszej instancji co do charakteru prawnego i skutków prawnych wywoływanych przez propozycję zatrudnienia złożoną przez organ dotychczasowemu funkcjonariuszowi. Tym samym zarzut naruszenia tego przepisu jest nieuzasadniony.
Odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest niemożliwe, gdyż autor skargi kasacyjnej nie wskazał na czym miałoby polegać jego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zastępowanie strony w prawidłowym sformułowaniu zarzutu naruszenia określonego przepisu prawa. W takiej sytuacji zarzut ten uznać należało za pozbawiony podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.