Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1682/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SAB/Wa 521/18) po rozpoznaniu skargi A. G. na bezczynność Przedsiębiorstwa Państwowego P. z siedzibą w W. (dalej również jako P. lub organ) w rozpoznaniu wniosku z 27 kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej:

1. 1. zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2018 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;
2. 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
3. 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie;
4. 4. przyznał od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że wnioskiem z 27 kwietnia 2018 r. skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznej związanej z prowadzonymi przez P. rozmowami ugodowymi z A. S.A., B. sp. z o. o. Skarżąca domagała się udzielenia odpowiedzi na następujące pytania:

1. 1. Czy P. prowadzi obecnie rozmowy, negocjacje lub mediacje w sprawie zawarcia ugody dotyczącej sporu jaki zaistniał w 2012 r. pomiędzy P. a A. S.A. oraz B. sp. z o. o. w związku z wypowiedzeniem przez P. umów najmu.
2. 2. Proszę o podanie przybliżonej daty (miesiąc i rok) nawiązania rozmów ugodowych, o których mowa w punkcie 1.
3. 3. Proszę o podanie stron prowadzących rozmowy ugodowe, o których mowa w punkcie 1.
4. 4. Proszę o podanie daty zakończenia rozmów ugodowych, o których mowa w punkcie 1 (o ile zostały zakończone).
5. 5. Proszę o informację czy rozmowy ugodowe, o których mowa w punkcie 1 zostały zakończone podpisaniem ugody. Jeśli tak, proszę o wskazanie daty podpisania ugody oraz wskazanie jakie podmioty są jej stronami.
6. 6. Proszę o informację czy P. dokonał oceny prawnej zasadności roszczeń A. S.A. oraz B. sp. z o. o. formułowanych względem P. w toku rozmów ugodowych lub w związku z zawarciem ugody. Jeśli tak, to proszę o wskazanie daty dokonania takiej oceny, informację czy taką ocenę dokonał P. we własnym zakresie, przy pomocy Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej czy też może innego podmiotu (np. zewnętrznej kancelarii prawnej), a także potwierdzenie czy taka ocena została dokonana w formie pisemnej.
7. 7. Proszę o informację jaka jest wysokość roszczeń zgłaszanych przez A. S.A., oraz B. sp. z o. o. względem P. w związku ze sporem jaki zaistniał w 2012 r. w związku z wypowiedzeniem przez P umów najmu.
8. 8. Proszę o informację czy P. tworzył rezerwy w sprawozdaniach finansowych za rok 2017 lub za lata wcześniejsze na poczet roszczeń zgłaszanych przez A. S.A. lub B. sp. z o.o. względem P. w związku ze sporem jaki zaistniał w 2012 r. w związku z wypowiedzeniem przez P. umów najmu. Jeśli tak, proszę o informację w jakich wysokościach te rezerwy były tworzone.
9. 9. Proszę o informację czy P. dokonał weryfikacji wysokości roszczeń zgłaszanych przez A. S.A. oraz B. sp. z o. o. w toku rozmów ugodowych lub w związku z zawarciem ugody. Jeśli tak to proszę o informację czy (i) takiej weryfikacji P. dokonał we własnym zakresie, przy pomocy Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, czy też może innego podmiotu (np. zewnętrzna firma doradcza) a także, czy (ii) ta weryfikacja została przeprowadzona z udziałem biegłego rewidenta oraz (iii) czy została dokonana w formie pisemnej. Proszę również o wskazanie daty dokonania takiej weryfikacji.
10. 10. Proszę o informację czy w związku z zawarciem (lub planowanym zawarciem) ugody P. zwracał się do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczpospolitej Polskiej ("Prezes PGRP") z wnioskiem o wydanie jakiejkolwiek zgody, o której mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym ("Wniosek"). W przypadku odpowiedzi twierdzącej, proszę o udzielenie informacji na temat następujących kwestii:
11. a. Data sporządzenia Wniosku przez P.,
12. b. Data wpłynięcia Wniosku do Prezesa PGRP,
13. c. Sygnatura Wniosku nadana przez P.,
14. d. Sygnatura nadana na przez Prezesa PGRP sprawie wszczętej na Wniosek,
15. e. Data wydania przez Prezesa PGRP zgody w odpowiedzi na Wniosek,
16. f. Data doręczenia P. zgody, o której mowa w lit. e) powyżej.
17. g. Sposób doręczenia P. zgody, o której mowa w lit. e) powyżej (np. pocztą, kurierem, osobiście itp.).

Skarżąca podniosła, że jej wniosek ma na celu uzyskanie informacji o zakresie staranności związanej z gospodarowaniem przez P. mieniem publicznym, a więc udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

P. udzieliło ostatecznej odpowiedzi na wniosek skarżącej w piśmie z 2 lipca 2018 r., uznając, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej, gdyż dotyczą dwustronnych relacji pomiędzy przedsiębiorcami, w tym informacji z zakresu toczącego się między tymi podmiotami sporu sądowego. Ponadto wskazano, że zagadnienie najmu lokali użytkowych L. w W. nie stanowi wykonywania zadań publicznych, ale normalne czynności przedsiębiorstwa nastawionego na osiągnięcie wyniku finansowego. P. wskazało również na komunikaty zarządu A. S.A., w tym komunikat z 6 maja 2018 r. raport bieżący nr [...], w których podmiot ten mógł opublikować poszczególne informacje finansowe pozostające w związku z treścią żądania wniosku. P. wyjaśniło także, że informacje finansowe wymagające udostępnienia zawarte są w publicznie dostępnych sprawozdaniach finansowych oraz sprawozdaniach z działalności jednostki przekazywanych do Krajowego Rejestru Sądowego.

Skargę na bezczynność organu wniosła A. G. w zakresie pkt 2, 4, 6-9 wniosku, zarzucając mu naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 1 ust. 1, art. 13 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem skarżącej wnioskowane informacje dotyczą kwestii rozliczeniowych między P. i spółkami z Grupy A. w związku ze sporem, jaki powstał wskutek wypowiedzenia przez P. umów najmu lokali znajdujących się na [...]. Dotyczą zatem majątku publicznego państwowej osoby prawnej. Prowadzone rozmowy ugodowe miały bezpośredni wpływ na wynik prowadzonego przez P. w 2018 r. postępowania na wybór najemcy powierzchni handlowych położonych w L., a zagadnienie najmu lokali użytkowych L. dotyczy kwestii publicznych. P. jako przedsiębiorstwo zarządzające powierzchnią handlową lotniska gospodaruje bowiem mieniem państwowym. Przedmiotem postępowania na wybór najemcy powierzchni handlowych było zatem mienie państwowej osoby prawnej, które może być oddane osobom trzecim z uwzględnieniem szeregu regulacji prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uznając dopuszczalność wniesionej w sprawie skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że P. jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stosownie do dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.). Przedsiębiorstwo jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1182 ze zm.) i dysponuje mieniem państwowym służącym wykonywaniu zadań publicznych (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Mieniem tym jest majątek nieruchomy i ruchomy w postaci lotnisk, lotniczych urządzeń naziemnych oraz infrastruktury okołolotniskowej, który P. utrzymuje i eksploatuje, o czym stanowi art. 6 pkt 1 i 2 ustawy [...].

Dokonując natomiast oceny tego, czy przedmiotem żądania była informacja publiczna, Sąd pierwszej instancji, odwołując się do art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazał, że za informację publiczną uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Analizując zawarte we wniosku pytania nr 2 i 4, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w świetle art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wnioskiem informacyjnym może być objęte także pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Tak więc, ww. pytania dotyczą faktów związanych z działaniami podjętymi przez organ w ramach postępowania ugodowego, co mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 5 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i w sposób oczywisty wiąże się z gospodarowaniem mieniem publicznym, a w związku z tym organ powinien udzielić na nie odpowiedzi.

Zdaniem jednak Sądu pierwszej instancji nie wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącej można było uznać za informacje publiczne. Jak zauważył Sąd, ugoda jako swoistego rodzaju umowa cywilnoprawna zawarta między podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej a drugą stroną (spółkami prawa handlowego), co do zasady, pozostaje poza przedmiotowym zakresem działania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niemiej ugoda może stanowić informację publiczną. O tym, czy dany dokument można uznać za tego rodzaju informacje decyduje jego indywidualna analiza, a w szczególności ustalenie, czy taka ugoda służy, czy też ma na celu wykonywanie zadania publicznego lub jest związana bądź odnosi się do dysponowania majątkiem publicznym. O ile zgodnie z orzecznictwem treść umów cywilnoprawnych, zawieranych przez podmioty podlegające ustawie, jeśli umowy te dotyczą majątku publicznego, będzie stanowić informację publiczną, to takiego waloru nie mają robocze projekty takich umów lub ugód i związana z nimi korespondencja pomiędzy stronami.

Ponadto, od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie stanowi informacji publicznej żądanie z pkt 6 wniosku. Jeżeli w ogóle doszło do oceny takich roszczeń, ocenę taką należałoby potraktować jako materiał roboczy, który powstaje we wstępnej fazie postępowania ugodowego i sporządzania powyższego dokumentu i które służą tylko do przygotowania treści ugody i jej ostatecznej wersji. Nie służy on do realizacji powierzonego organowi zadania publicznego, ponieważ ma jedynie charakter źródłowy do sporządzenia dokumentu końcowego postępowania ugodowego. Opinie prawne i ekspertyzy, o ile nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego, są dokumentami wewnętrznymi, służącymi gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Mają charakter poznawczy i nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot.

Również pytania z pkt 7 i 9 wniosku nie stanowią informacji publicznej. Są to informacje związane z procesem prowadzenia rozmów ugodowych, które to rozmowy nie stanowią żadnej formy wykonywania zadań publicznych. Wysokość zgłaszanych roszczeń względem P. w związku ze sporem, jaki zaistniał w 2012 r. w związku z wypowiedzeniem umów najmu, nie stanowi informacji publicznej z uwagi chociażby na fakt, że wysokość ta podlega weryfikacji w trakcie postępowania ugodowego i jest informacją gospodarczo – finansową. Z kolei informacja z pkt 9 wniosku dotyczy opinii i aktualne pozostają wywody dotyczące pkt 6.

W zakresie pytania nr 8, Sąd pierwszej instancji uznał, że P. w zakresie publikacji informacji finansowych znajdujących się w sprawozdaniach finansowych podlega ustawie z 29 września 1994 r. o rachunkowości i ustawie z 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym. Pytanie dotyczące rezerw finansowych jest zatem informacją publiczną tylko w zakresie wskazanym w ww. ustawach, nie zaś w zakresie wszystkich poszczególnych zobowiązań spółki, które niekoniecznie muszą być ujawnione pod pozycją rezerwy. Koszty przedsiębiorstwa nie stanowią informacji publicznej, a rezerwy stanowią swoistego rodzaju koszty przedsiębiorstwa.

Z tego też powodu pytania 6 – 9 nie stanowią wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Nadto Sąd pierwszej instancji podał, że z treści skargi wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że żądane informacje mają posłużyć skarżącej do prowadzenia sprawy sądowej C. Spółka z o.o. Skarżąca jest radcą prawnym, współpracującym z Kancelarią Radcy Prawnego [...], która świadczy usługi prawne spółce C. Spółka z o.o., a która jest jednym z wiodących najemców powierzchni handlowych i gastronomicznych na terenie [...]. W ramach prowadzonej działalności była i jest stroną szeregu umów najmu lokali handlowych położonych na terenie L., w których to lokalach prowadzi działalność w zakresie szerokiego asortymentu produktów i usług, takich jak prasa, książki, napoje, artykuły alkoholowe oraz inne artykuły sprzedawane w ramach sklepów "duty free". Wynajmującym lokale położone w L. jest P. Wniosek skarżącej pozostaje w związku z prowadzonym w 2018 r. postępowaniem na wybór najemcy powierzchni handlowych położonych w L. Zdaniem Sądu, skarżąca w ten sposób wykazuje swój subiektywny interes, co nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli, lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ww. ustawy. Podobnie nie można przy jej pomocy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie.

Wskazując, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) punktu 2 i 4 wniosku skarżącej Sąd pierwszej instancji uznał, że pozostaje w bezczynności i zobowiązał organ do jego załatwienia w oznaczonym zakresie i terminie. Co do większości pytań objętych wnioskiem Sąd nie dopatrzył się bezczynności, wobec poinformowania skarżącej pismem z 2 lipca 2018 r., iż nie stanowią one informacji publicznej. Natomiast nieudzielenie odpowiedzi na pytanie zawarte w punkcie 2 i 4 wniosku nie stanowiło zignorowania żądania skarżącej, lecz wynikało z odmiennej oceny prawnej co do charakteru objętej nim informacji, a tym samym co do możliwości jej udostępnienia jako informacji publicznej. Sąd nie stwierdził także wystąpienia przesłanek do wymierzenia organowi grzywny oraz do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej i w tym zakresie skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1a i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Przedsiębiorstwo Państwowe P. z siedzibą w W., zaskarżając go w części obejmującej punkt 1 i 2 wyroku. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:
2. 1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wniosek skarżącej z 27 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej zasługiwał na rozpatrzenie, jako realizujący uprawnienie z art. 3 ust. 1 ustawy, podczas gdy w istocie działanie skarżącej w postaci złożenia wniosku wynikało wyłącznie z subiektywnego, a nie obiektywnego interesu w dążeniu do uzyskania żądanych informacji, co stanowi przejaw nadużycia prawa do informacji publicznej i nie podlega ochronie na podstawie ustawy, ponieważ ustawa w art. 2 ust. 1 przyznaje prawo do otrzymania informacji publicznej wyłącznie w przypadku legitymowania się przez wnioskodawcę interesem obiektywnym, co nie miało miejsca w przedmiotowej sytuacji;
3. 2. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarte w pkt 2 i 4 wniosku żądanie podania informacji o przybliżonej dacie (miesiąc i rok) nawiązania i zakończenia rozmów ugodowych dotyczących sporu jaki zaistniał w 2012 r. pomiędzy P. a A. SA oraz B. Sp. z o. o. w związku z wypowiedzeniem przez P. umów najmu dotyczy udzielenia informacji publicznej i zasługuje na rozpatrzenie przez organ, podczas gdy sam fakt prowadzenia rozmów ugodowych (a więc również informacja o dacie ich rozpoczęcia i zakończenia) nie może być uznany za informację publiczną, ponieważ odzwierciedla wyłącznie zamierzenie podmiotu co do ewentualnego wytworzenia określonej informacji (w tym przypadku ugody), stanowi przejaw procesu jej przygotowania i nie wpływa w żadnej mierze na sferę publiczną,
4. 3. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zawarte w pkt 2 i 4 wniosku żądanie podania informacji o przybliżonej dacie (miesiąc i rok) nawiązania i zakończenia rozmów ugodowych dotyczących sporu jaki zaistniał w 2012 r. pomiędzy P. a A. S.A. oraz B. Sp, z o.o. w związku z wypowiedzeniem przez P. umów najmu dotyczy spraw publicznych, podczas gdy samo prowadzenie rozmów ugodowych (a więc również termin ich rozpoczęcia i zakończenia) dotyczących sporu cywilnoprawnego powstałego w ramach działalności komercyjnej organu nie jest wykonywaniem zadań publicznych i nie dotyczy majątku wykorzystywanego do wykonywania zadań publicznych, a w rezultacie nie stanowi informacji publicznej,
5. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:
6. 1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na braku przytoczenia i ustosunkowania się do podniesionego przez organ w piśmie procesowym z 9 kwietnia 2019 r. zarzutu nadużycia prawa, a także - co bezpośrednio wynika z powyższego naruszenia - nieuwzględnienie tego zarzutu przy wydawaniu wyroku w przedmiotowej sprawie, pomimo, że zarzut ten zawarty był w piśmie, znajdującym się w aktach sprawy, które powinny stanowić podstawę wyrokowania przez Sąd, co miało istotny wpływ na wynik postępowania z uwagi na fakt, że rozważenie podniesionego przez organ zarzutu nadużycia prawa i uwzględnienie tego zarzutu w wyroku mogłoby w ocenie organu doprowadzić do oddalenia skargi w całości, a nie tylko w części;
7. 2. art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające na zawarciu w nim sprzecznych stanowisk i wyraźnego braku spójności co do zawartych w nim twierdzeń, co stanowi dowód popełnienia przez Sąd błędów w rozumowaniu, w rezultacie powodując wyciągnięcie przez Sąd nielogicznych wniosków, niekorzystnych dla organu, co miało istotny wpływ na wynik postępowania z uwagi na fakt, że przeprowadzenie przez Sąd prawidłowej operacji logicznej, utrwalonej następnie w postaci prawidłowego uzasadnienia wyroku, doprowadziłoby w ocenie organu do oddalenia skargi w całości, a nie tylko w części;
8. 3. art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. poprzez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi w części, wskutek błędnego przyjęcia przez Sąd - pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i dokonanej interpretacji przepisów - że organ pozostawał w bezczynności co do żądania dostępu do wnioskowanych przez skarżącą informacji o których mowa w pkt 2 i 4 wniosku, co miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawnych w stanie faktycznym niniejszej sprawy skutkowałoby zdaniem organu oddaleniem skargi w całości, nie zaś jej częściowym uwzględnieniem.

W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto w razie uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a niniejsza skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, organ wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i wydanie orzeczenia rozstrzygającego istotę sprawy, tj. oddalającego skargę w całości oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że skarżąca w żadnej mierze nie ukrywała, jaki był rzeczywisty cel złożenia wniosku. Sąd w sposób prawidłowy zidentyfikował rzeczywiste intencje skarżącej, jednak nie zastosował przepisów prawa w sposób prawidłowy i skargę oddalił wyłącznie w części i to z innych powodów niż nadużycie prawa do informacji publicznej. Jeśli natomiast skarżąca dopuściła się nadużycia tego prawa, to w żadnej mierze nie zasługuje na ochronę prawną, zaś organ nie popadł w jakąkolwiek bezczynność, a zaskarżony wyrok nie powinien się ostać w zaskarżonej części. Bezczynność ta nie jest również rażąca.

Nadto zdaniem organu proces prowadzenia rozmów ugodowych, a co za tym idzie również data ich rozpoczęcia i zakończenia nie stanowi formy wykonywania zadań publicznych i samo w sobie nie wiąże się bezpośrednio z żadnym rodzajem informacji mogących zostać uznane za informacje o sprawach publicznych. Informacja o czasie prowadzenia rozmów ugodowych nie ma żadnego wpływu na sferę publiczną. Informacja o dacie rozpoczęcia i zakończenia rozmów ugodowych, o których mowa w pkt 2 i 4 wniosku, nie dotyczy żadnego obszaru wskazanego w art. 6 ustawy, zaś sama informacja o czasie prowadzenia rozmów ugodowych o niczym nie przesądza, nie świadczy i nie wskazuje na jakiekolwiek ewentualne nieprawidłowości w działalności publicznej organu. Rozmowy ugodowe stanowią jedynie etap przygotowania ugody, a fakt prowadzenia rozmów ugodowych z podmiotami wynajmującymi powierzchnię handlową w L. nie dotyczy spraw publicznych, majątku publicznego, jak również nie stanowi wykonywania zadań publicznych przez organ.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła skarżąca, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 13 maja 2022 r. na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe (brak zgody wszystkich stron na przeprowadzenie rozprawy w trybie zdalnym), o czym poinformowano strony.

Pismem z 2 kwietnia 2020 r. organ zgłosił wystąpienie w sprawie przesłanki nieważności postępowania ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej z powodów podmiotowych (brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi na bezczynność) na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a., względnie w przypadku nieuwzględnienia istnienia przesłanki nieważności postępowania organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej. Zdaniem organu skarżąca nie była podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. do wniesienia skargi na bezczynność.

Pismem z 10 czerwca 2020 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie jest wolne od wad.

Na wstępie jednak należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Z tego też względu w pierwszej kolejności należało odnieść się do argumentacji przedstawionej przez skarżący kasacyjnie organ w piśmie z 2 kwietnia 2020 r., w którym podniesiono, że w sprawie wystąpił przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. z uwagi na brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniał przypadek niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej z przyczyn podmiotowych, bowiem skarżąca w postępowaniu przed organem poprzedzającym wniesienie skargi na bezczynność występowała nie osobiście ale jako pełnomocnik Spółki C. sp. z o.o.

Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, zauważyć trzeba, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, ale tylko wówczas gdy skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Mówiąc innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów brak ten jest widoczny "z góry", "na pierwszy rzut oka". Jako przykład wystąpienia takiej nieważności w orzecznictwie wskazuje się sytuację, w której skarga została wniesiona przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji, ponieważ nie ma on niejako z założenia legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1579/16 i 16 lutego 2005 r. sygn. akt I OSK 1017/04).

Podobnie należałoby przyjąć w przypadku organizacji społecznej niebiorącej udziału w postępowaniu administracyjnym czy organu współdziałającego w wydaniu decyzji. W sytuacji jednak, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego strony skarżącej przez sąd i oceny przez ten pryzmat posiadanej przez nią legitymacji skargowej nie zachodzi przypadek nieważności postępowania, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy. Pobieżna analiza akt sprawy nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie, że wniosek o udzielenie informacji publicznej nie pochodził od skarżącej tylko od Spółki. Co prawda skarżąca wskazała w nim, że jest radcą prawnym i podała adres do doręczeń jako adres Spółki, jednakże z wniosku tego nie wynika, czy działała ona osobiście, czy jako pełnomocnik Spółki.

Brak jest również w aktach sprawy stosownego dokumentu pełnomocnictwa, a z udzielonej odpowiedzi przez organ w piśmie z 2 lipca 2018 r. nie wynika, czy organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej osobiście, czy jako pełnomocnikowi Spółki. Sytuacja taka wymagała zatem zbadania przez Sąd pierwszej instancji, czy skarżąca miała interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi, zaś kwestionowanie takiego stanowiska w skardze kasacyjnej wymagało postawienia w niej stosownego zarzutu. Jego brak uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli kasacyjnej w tym zakresie. Badanie interesu prawnego skarżącej w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykraczało poza granice przesłanki nieważności wymienionej w art. 183 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Ewentualny brak legitymacji skarżącej z art. 50 § 1 P.p.s.a. do wniesienia skargi nie jest przyczyną nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, lecz – co do zasady – podstawą oddalenia skargi.

Przechodząc do oceny przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zaznaczyć należało, że z uwagi na określony w niej zakres zaskarżenia kontrola kasacyjna została ograniczona do zobowiązania organu do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2018 r. i w konsekwencji do uznania, że organ pozostawał w bezczynności w tym zakresie. Przedstawiona natomiast na tym tle argumentacja sprowadzała się do dwóch zagadnień, a mianowicie oceny, czy składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej strona nadużyła prawa do informacji publicznej oraz czy informacje, których udzielenia domagał się wnioskodawca w punkcie 2 i 4 wniosku stanowią informację publiczną.

Analizując pierwsze z nich, zauważyć należy, że nadużycie prawa podmiotowego do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy dany podmiot wnioskuje o udostępnienie informacji publicznej w celu innym niż chęć zachowania jawności życia publicznego czy uzyskania informacji mającej znaczenie dla większej liczby osób. Nadużycie to z reguły ma miejsce wówczas, gdy żądana informacja ma znaczenie wyłącznie indywidualne, będąc istotna tylko z perspektywy wnioskodawcy. Przy czym z reguły wnioskodawca przez nadużycie prawa zmierza do realizacji własnych interesów, na przykład przez zamiar wykorzystania udostępnionej informacji na potrzeby procesu cywilnego, którego wnioskodawca jest stroną (wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej" (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1601/15).

Nadużycie to wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym. Takie postępowanie, mające cechy nadużycia prawa do informacji, nie może być zaakceptowane i zasługiwać na ochronę prawną ze strony sądu tym bardziej, że prowadzi do zagrożenia konstytucyjnego (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP) prawa dostępu do informacji tych osób, które chcą go realizować zgodnie z jego istotą.

Wskazane nadużycie absorbuje bowiem organ – jego siły i środki, w tym osobowe – co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Zasadniczo w doktrynie oraz orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście: 1. wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (co do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);

1. 2. wykorzystania do celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
2. 3. wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokajania prywatnych animozji (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II SAB/Kr 481/19 oraz wyroki NSA z 7 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3900/21 i 5 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4448/21).

Zaznaczyć przy tym trzeba, że nadużycie prawa do informacji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie neguje tego prawa, a jedynie tamuje drogę do jego uzyskania (wyroki NSA z 14 czerwca 2022 r. sygn. akt III OSK 4646/21 i III OSK 4712/21). Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza takiej przesłanki jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem przy jej uwzględnieniu należy zachować szczególną ostrożność. Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych.

Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (wyroki NSA z 16 marca 2021 r. sygn. akt III OSK 86/21 i 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4371/21, oraz M. Jaśkowska. Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej. ZNSA z 2018, nr 1, s. 27-41).

Wskazując na powyższe, zauważyć należy, że wyjaśniając kontekst niniejszej sprawy, Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii, czy do takiego nadużycia prawa do informacji publicznej doszło w niniejszej sprawie. Wskazując na takie okoliczności jak to, że żądane informacje mają posłużyć skarżącej do prowadzenia sprawy sądowej oraz to że skarżąca jest radcą prawnym, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że w ten sposób wykazuje ona swój subiektywny interes, który nie może być podstawą do otrzymania informacji we własnej sprawie. Następnie Sąd ten przytoczył pogląd wyrażany w orzecznictwie, że pismo które nie dotyczy sprawy publicznej, nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, podobnie jak przy pomocy tejże ustawy nie można starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, by następnym zdaniu stwierdzić, że do dnia wniesienia skargi organ nie załatwił (nie rozpatrzył) punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2018 r. o udostępnienia informacji publicznej, wobec czego pozostaje w bezczynności.

Z tego też względu rację ma skarżący kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji pozostaje w tym zakresie wewnętrznie niespójne a nawet sprzeczne, uchybiając przez to dyspozycji art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut ten, podobnie zresztą jak zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 i art. 149 § 1 pkt 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut II.1 i II.2), mogłyby jednak stanowić podstawę do uchylenia skarżonego wyroku w żądanym zakresie, jeżeli uchybienie to miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby organ nie pozostawał w bezczynności i nie było podstaw do zobowiązywania go do rozpatrzenia wniosku w zakresie punktu 2 i 4. To zaś z kolei wymagało w pierwszej kolejności dokonania oceny, czy składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną, okoliczności rozpatrywanej sprawy stoją na przeszkodzie przyjęciu, że wnioskodawca nadużył prawa do informacji publicznej. Jak wynika z poczynionych powyżej ustaleń, powołanie się na nadużycie prawa jest uprawnione tylko w odniesieniu do sytuacji wyjątkowych, a więc wówczas, gdy nadużycie ma charakter oczywisty. Nie sposób jednak jednoznacznie uznać, tak jak ocenił to Sąd pierwszej instancji, aby złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej miało służyć wyłącznie do prowadzenia sprawy sądowej.

Zauważyć trzeba, że we wniosku o udzielenie informacji publicznej wyraźnie wskazano, że ma on na celu uzyskanie informacji o zakresie staranności związanej z gospodarowaniem mieniem publicznym, a udzielenie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podobną argumentację przedstawiono w treści samej skargi. Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek o udzielenie informacji publicznej pozostaje w związku z prowadzonym w 2018 r. postępowaniem na wybór najemcy powierzchni handlowych położonych w L., a więc służy realizacji subiektywnego interesu skarżącej należało ocenić, jako nadinterpretację intencji wnioskodawcy, która nie wynika ani ze złożonych przez nią oświadczeń, ani nie znajduje swojego potwierdzenia w pozostałych okolicznościach sprawy. I chociaż nie da się wykluczyć, że udzielenie takich informacji może posłużyć w przyszłości do dochodzenia roszczeń, to jednak na obecnym etapie postępowania nie można przesądzić, że udzielenie informacji publicznej – co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie – przez podmiot do tego zobowiązany, służyć będzie wyłącznie wnioskodawcy i zmierza on jedynie do realizacji jego własnego interesu.

Również podnoszony w skardze kasacyjnej argument, że skarżąca lub podmioty z nią powiązane do dnia sporządzenia skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie złożyły do organu 10 wniosków o udzielenie informacji publicznej nie świadczy jeszcze ani o seryjności inicjowanych spraw, ani o uporczywości w zakłócaniu lub paraliżowaniu działań organu, czy wreszcie próbach szykowania osób w nim zatrudnionych, a co przemawiałoby za stwierdzeniem, że wnioskodawca nadużywa prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się również w działaniach wnioskodawcy innych skrajnych przypadków, związanych z jego złą wolną, które uzasadniałyby ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej i związaną z nią zasadą jawności działań instytucji publicznych.

Ocenie kasacyjnej należało również poddać stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów podmiotu, który to pismo składa, to nie dotyczy ono sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podobnie nie można przy pomocy tej ustawy starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Stanowisko zbieżne z powyższym zostało zakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 26 listopada 2021 r., III OSK 4568/21, który w obszernym uzasadnieniu wywiódł, że kryterium rozróżnienia sprawy publicznej od niepublicznej, a tym samym informacji publicznej od innej informacji nie jest kryterium interesu wnioskodawcy w uzyskaniu informacji publicznej. Przeczyłoby to istocie prawa dostępu do informacji publicznej jako konstytucyjnego, publicznego prawa podmiotowego.

Za nieprawidłowe uznał Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko, z którego wynika, że jeśli celem wniosku jest realizacja subiektywnego indywidualnego interesu podmiotu, który go złożył, to wniosek ten nie dotyczy z tego właśnie powodu sprawy publicznej. Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że pogląd, zgodnie z którym nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego" za wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Określony zakres sprawy może być "własny" z punktu widzenia wnioskodawcy, jeśli przyjmie się rozumienie słowa "własny" jako synonimu słowa "prywatny". Wówczas te zakresy określonej sprawy, które związane są wyłącznie ze sferą prywatną wnioskodawcy, tj. taką, która w demokratycznym państwie prawnym jest sferą spoza instytucjonalnych relacji pomiędzy jednostką a wspólnotą publicznoprawną, bo dotyczącą kwestii osobistych, można traktować jako obszar "własny". rozpatrywanej sprawy.

Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił powyższy pogląd, dodatkowo akcentując, że nie można uznać za sprawę własną (prywatną) informacji dotyczących daty nawiązania oraz zakończenia rozmów ugodowych, o których mowa w pkt 2 i 4 wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Z tego też względu, jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut I.1) oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut II.1). Odnośnie tego ostatniego zauważyć jedynie trzeba, że brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutu nadużycia prawa do informacji publicznej nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), gdyż nie podważyło prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji.

Przechodząc do oceny drugiej kwestii ujawnionej na tle niniejszej sprawy, tj. czy informacje, których udzielenia domagał się wnioskodawca w punkcie 2 i 4 wniosku stanowią informację publiczną, zauważyć należy, że z art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Informację publiczną stanowi zatem każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4495/11).

Zgodnie z art. 6 ust. 5 lit. a ww. ustawy do informacji publicznej podlegającej udostępnieniu zaliczono informację o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych. Organ – Przedsiębiorstwo Państwowe P. z siedzibą w W. jest państwową osobą prawną działającą na podstawie ustawy [...] wyposażoną w mienie stanowiącą część mienia ogólnonarodowego ([...]). Jako przedmiot działalności P. określono m.in. świadczenie usług pozalotniczych związanych z działalnością lotniska, w szczególności usług gastronomicznych, handlu detalicznego, hotelarskich, promocji i reklamy oraz związanych z wynajmem powierzchni, obiektów i urządzeń; świadczenie usług zarządzania lotniskami; świadczenie usług zarządzania infrastrukturą lotniskową (lotniczą i pozalotniczą) i okołolotniskową ([...]).

Tym samym w świetle powyższych regulacji, szczególnego charakteru organu jako przedsiębiorstwa państwowego powołanego do zarządzania lotniskiem użytku publicznego, trafnie uznał w kontrolowanym wyroku Sąd pierwszej instancji, że pytania zawarte w pkt 2 i 4 wniosku o udzielenie informacji publicznej, dotyczące daty nawiązania i zakończenia rozmów ugodowych organu z wymienionymi Spółkami, dotyczą faktów które w sposób oczywisty wiążą się z gospodarowaniem mieniem publicznym, co mieści się w dyspozycji art. 6 ust. 5 lit. a ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Nie ma przy tym znaczenia, że sam fakt podjęcia lub zakończenia rozmów ugodowych odzwierciedla jedynie zamierzenie jej przygotowania lub nawet zawarcia. Informacja ta stanowi informację o sposobie gospodarowaniem mieniem publicznym, a więc informację publiczną. W konsekwencji powyższego trafnie Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpatrzenia punktu 2 i 4 wniosku skarżącej z 27 kwietnia 2018 r.

Z tego też względu jako niezasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zarzut I.2) i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ww. ustawy (zarzut I.3) oraz i art. 141 § 4 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. (zarzut II.2). Przedstawiona powyżej wadliwość uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro koniecznym było zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej w zakresie pkt 2 i 4. Konkluzja ta z kolei nie pozwalała na uwzględnienie zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. (zarzut II.3).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 2 tej ustawy.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu".

Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. Nadto ze względów technicznych nie jest możliwe we wszystkich sprawach, w których nie zrzeczono się rozprawy, przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.