Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 903/18, po rozpoznaniu skargi X Sp. z o.o. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 31 października 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów – uchylił zaskarżoną decyzję.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 27 sierpnia 2018 r. Starosta Głogowski działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 14 ust. 1, art. 41 ust. 1, ust. 2, ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 922, ze zm.) – dalej: "ustawa o odpadach" i pkt 22 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796) – dalej: "rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami" oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923), orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowym postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia firmie X Sp. z o.o. z siedzibą w S. – dalej: "Spółka" zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie przetwarzania odpadów w trybie art. 41 ust.1, ust. 2 i ust. 3 pkt 2 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach i pkt 22 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami.
W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skierowany do Starosty Głogowskiego przez X Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacjami i urządzeniami z jednoczesnym wskazaniem jako podstawy prawnej wnioskowanego zezwolenia przepisów art. 14 i art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. We wniosku określono też kody i rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania: 10 04 01* - żużle z produkcji pierwotnej i wtórnej oraz 10 06 07* - szlamy i osady pofiltracyjne z oczyszczania gazów odlotowych, a ponadto podano jako metodę odzysku - dokonanie analizy i oględzin odpadów.
Starosta Głogowski uznał, że w omawianym przypadku nie może być mowy o utracie statusu odpadów, bowiem nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. W ocenie organu orzekającego o utracie statusu odpadów można mówić w odniesieniu do tych rodzajów odpadów, dla których istnieją w tym zakresie przepisy Unii Europejskiej.
Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy, decyzją z dnia 31 października 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że utrata statusu odpadu może nastąpić jeżeli spełnione są łącznie wszystkie wymagania wymienione w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że oględziny i analiza próbek odpadu nie stanowią procesu odzysku, a jedynie prowadzą do zbadania składu i właściwości fizycznych odpadów. Zdaniem organu odwoławczego działania mające na celu analizę składu chemicznego, bądź też właściwości fizycznych odpadów, nie stanowią gospodarowania odpadami, a w szczególności nie mogą być uznane za odzysk odpadów, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach.
Zgodność z prawem powyższej decyzji zakwestionowała X Sp. z o.o. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zawierającą usprawiedliwione podstawy. W ocenie tego Sądu należało rozważyć fakt, że wniosek dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (niebezpiecznych) o kodach 10 04 01* i 10 06 07* poza instalacjami i urządzeniami z odwołaniem się do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W przedmiotowym wniosku Spółka podała, że prowadzić będzie działalność sklasyfikowaną jako przygotowanie odpadów do ponownego użycia, a ten proces przetwarzania prowadzony będzie poza instalacjami i urządzeniami. Wskazana we wniosku klasyfikacja działalności to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o odpadach).
Skarżąca wnioskująca o wydanie przedmiotowego zezwolenia powołała się na przepisy rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami natomiast organy orzekające w postępowaniu instancyjnym skonkretyzowały je jako pkt 22 załącznika do rozporządzenia. Określono w nim jako warunki odzysku poza instalacjami i urządzeniami w procesie R12 przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu. W tabeli zawartej w załączniku podano również, że odzysk w tej formie dotyczy wszystkich rodzajów odpadów.
W ocenie Sądu meriti określenie: "wszystkie rodzaje odpadów" zastosowane w tabelarycznym zestawieniu przedstawionym w załączniku do rozporządzenia w pkt 22 odnosi się do wszystkich rodzajów odpadów, ale uwzględnionych w tym zestawieniu pod kolejnymi pozycjami z określeniem ich kodów (grup i podgrup). Zestawienie to nie obejmuje odpadów o kodach wskazanych we wniosku tj. 10 04 01* i 10 06 07* i odpowiadających tym kodom rodzajów odpadów niebezpiecznych, czyli żużli z produkcji pierwotnej i wtórnej oraz szlamów i osadów pofiltracyjnych z oczyszczania gazów odlotowych. Ponadto – zdaniem Sądu Wojewódzkiego – w rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że wnioskowane odpady należą do kategorii odpadów niebezpiecznych, co wynika z włączonych do materiału spraw kart charakterystyki odpadów.
W okolicznościach sprawy, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należy mieć na uwadze, że odpady wskazane w przedmiotowym wniosku są odpadami niebezpiecznymi i mają być magazynowane na terenie działki oznaczonej numerem [...], obręb [...] przy ul. [...] w G., na utwardzonym placu pod zadaszeniem lub pod rozciągniętym namiotem. Z kolei przedsięwzięcie, którego sposób rozumienia wyjaśniony został w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Zdaniem Sądu meriti z tych względów należało wyjaśnić, czy uwzględnione we wniosku magazynowanie odpadów będzie wymagało realizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia, czy konstrukcji namiotu albo utwardzeniu gruntu, czy wykorzystywanie terenu działki wskazanej we wniosku na magazynowanie odpadów niebezpiecznych stanowi zmianę sposobu wykorzystania tego terenu, a także, czy taki status odpadów kwalifikuje ewentualne działania powyżej wymienione jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w warunkach wskazanej wcześniej ustawy z dnia 3 października 2008 r. i rozporządzenia wykonawczego. Okoliczność ta determinuje właściwość organu do wydania zezwolenia, określonego w przywołanym powyżej przepisie art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach.
Niezależnie od sposobu zakończenia postępowania w sprawie i kierunku rozstrzygnięcia merytorycznego orzeczenie musi być wydane przez organ właściwy, a ranga tego warunku określona została w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., w którym jako przesłankę nieważności decyzji ustawodawca wskazał przypadek wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.
Wobec przedstawionych okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.", orzekł jak w sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła X Sp. z o.o. z siedzibą w S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, Spółka zarzuciła:
- - naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z pkt 22 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że pkt 22 stanowiąc o wszystkich rodzajach odpadów odnosi się tylko do tych, które zostały bezpośrednio wymienione w rozporządzeniu przez podanie konkretnych kodów, gdy tymczasem przepis ten dotyczy wszystkich rodzajów odpadów, w tym również tych, których kody nie zostały wymienione w Rozporządzeniu;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji powinny wyjaśnić kwestię właściwości rzeczowej, podczas gdy kwestia ta w sprawie jest jasna i organy obu instancji postępowały zgodnie z art. 19 K.p.a.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpatrzenia; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych, w tym w obejmujących koszty zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że prowadzone przez Spółkę działania w odniesieniu do wskazanych odpadów spełniają definicję gospodarowania odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach) w postaci ich przetwarzania (art. 3 ust. 1 pkt 21 tej ustawy), które polega na procesie odzysku R12 (art. 3 ust. 1 pkt 14 cytowanej ustawy) w zw. z załącznikiem nr 1 do ustawy o odpadach oraz rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (poz. 22 załącznika).
Dalej autor skargi kasacyjnej podniósł, że planowana przez Spółkę działalność nie jest zamierzeniem budowlanym. Skarżąca nie będzie realizowała żadnych robót budowalnych. Nie będzie również przekształcać lub zmieniać sposobu wykorzystania terenu na wskazanej działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w G. Teren tej działki jest już utwardzony. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków przedmiotowa działka jest użytkowana na cele przemysłowe, a zatem działalność skarżącej nie powoduje ani przekształcenia, ani zmiany sposobu wykorzystania terenu.
Zatem organem właściwym w sprawie jest starosta, do którego skarżąca prawidłowo złożyła wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Sąd Wojewódzki ustalając, że w sprawie konieczne jest wyjaśnienie kwestii właściwości rzeczowej orzekających organów naruszył przepisy, albowiem uzasadnił tym wyrok uchylający i nakazał organom badanie tej kwestii. Niewątpliwie więc w tym zakresie naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (treść wyroku) i w razie ewentualnego uprawomocnienia się orzeczenia Sądu pierwszej instancji będzie miało wpływ na dalszy przebieg postępowania administracyjnego.
Pismem z dnia 27 marca 2020 r. skarżąca kasacyjnie Spółka przedstawiła dodatkowe uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z pkt 22 załącznika do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że pkt 22 stanowiąc o wszystkich rodzajach odpadów, odnosi się tylko do tych, które zostały bezpośrednio wymienione w rozporządzeniu przez podanie konkretnych kodów.
Przepis art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach określa zasadę zakazu przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Zakaz ten nie ma jednak charakteru absolutnego, gdyż wyjątki zostały określone w art. 30 ust. 2 i 3 oraz w art.
31. Wyjątek, przewidziany w art. 30 ust. 2 pkt 2, polega na dopuszczeniu procesów odzysku oznaczonych w załączniku nr 1 do ustawy jako: R3 Recykling lub odzysk substancji organicznych, które nie są stosowane jako rozpuszczalniki (w tym kompostowanie i inne biologiczne procesy przekształcania), R5 Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, R11 Wykorzystywanie odpadów uzyskanych w wyniku któregokolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R10, R12 - wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Na podstawie art. 30 ust. 5 Minister Środowiska wydał rozporządzenie w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach R3, R5, R11 i R12 poza instalacjami i urządzeniami zostały określone w załączniku do tego rozporządzenia. Warunkami legalności takiego odzysku są: brak zagrożenia dla ludzi i środowiska, zgodność z wymaganiami rozporządzenia.
Wniosek Spółki dotyczył wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów (niebezpiecznych) o kodach 10 04 01* i 10 06 07* poza instalacjami i urządzeniami z odwołaniem się do rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Spółka podała, że będzie prowadzić działalność sklasyfikowaną jako przygotowanie odpadów do ponownego użycia, a ten proces przetwarzania prowadzony będzie poza instalacjami i urządzeniami. Wskazana we wniosku klasyfikacja działalności to odzysk polegający na sprawdzeniu, czyszczeniu lub naprawie, w ramach którego produkty lub części produktów, które wcześniej stały się odpadami, są przygotowywane do tego, aby mogły być ponownie wykorzystane bez jakichkolwiek innych czynności wstępnego przetwarzania. Organy orzekające skonkretyzowały je jako pkt 22 załącznika do rozporządzenia. Określono w nim, jako warunki odzysku poza instalacjami i urządzeniami w procesie R12, przetwarzanie prowadzące do utraty statusu odpadów, spełniające wymagania określone w art. 14 ustawy o odpadach, polegające na przeprowadzeniu oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu.
Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, które wydaje, w drodze decyzji organ właściwy ze względu na miejsce przetwarzania odpadów (ust. 2). Ustawodawca w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach, wyjaśnił, że pod pojęciem przetwarzania należy rozumieć procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwienie, a pod pojęciem odzysku, uwzględnionym w art. 3 ust. 1 pkt 14 powoływanej ustawy należy rozumieć jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce.
Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach, określone rodzaje odpadów przestają być odpadami, jeżeli na skutek poddania ich odzyskowi, w tym recyklingowi, spełniają:
- 1) łącznie następujące warunki:
- a) przedmiot lub substancja są powszechnie stosowane do konkretnych celów,
- b) istnieje rynek takich przedmiotów lub substancji lub popyt na nie,
- c) dany przedmiot lub substancja spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów oraz wymagania określone w przepisach i w normach mających zastosowanie do produktu,
- d) zastosowanie przedmiotu lub substancji nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska;
- 2) wymagania określone przez przepisy Unii Europejskiej.
Natomiast w myśl art. 14 ust. 2, przedmiot lub substancja, które przestały spełniać warunki, o których mowa w ust. 1, są odpadami. Dopiero po takiej operacji następuje badanie, czy to, co pojawiło się po odzysku, spełnia kryteria określone w art. 14 ust. 1, tj. warunki i wymagania, które muszą być spełnione łącznie, aby dany rodzaj odpadu, wskutek poddania go procesom odzysku, w tym recyklingu przestał być odpadem. Pierwszą grupę stanowią przesłanki wymienione w pkt 1, natomiast drugą grupę, alternatywną i konkurencyjną, stanowią przesłanki określone przez przepisy Unii Europejskiej, które stanowią część polskiego porządku prawnego.
Zaznaczyć należy, że przesłanki utraty statusu odpadów zostały uregulowane w art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy – dalej: "dyrektywa odpadowa". Na gruncie prawa polskiego, utrata statusu odpadu, może nastąpić na podstawie art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Przepis ten dokładnie reguluje warunki, które muszą zostać spełnione, aby dany przedmiot (substancja) przestały być odpadem. Utrata statusu odpadu, następuje z mocy ustawy, po spełnieniu łącznie określonych przesłanek. Wyjaśnić należy, że o braku kwalifikowania określonych substancji, czy przedmiotów do kategorii odpadów nie decydują faktyczne zamiary ich wykorzystania, lecz przesłanki ustawowe wskazane w art. 14 ustawy o odpadach. Punktem wyjścia wszystkich działań ustalonych na podstawie hierarchii postępowania z odpadami powinno być zapobieganie powstawaniu odpadów (zasada prewencji w gospodarce odpadami). Oznacza to, że odpady muszą być poddane obróbce i usunięciu w sposób, który nie będzie stwarzał w przyszłości zagrożenia dla środowiska.
Zatem punktem wyjścia do oceny, że odpady przestały być odpadami, jest poddanie ich odzyskowi, w tym recyklingowi. Dopiero po takiej operacji następuje badanie, czy to, co pojawiło się po odzysku, spełnia warunki (art. 14 ust. 1 pkt 1) i wymagania (art. 14 ust. 1 pkt 2). Jeżeli wskazany przez Spółkę sposób przetwarzania odpadów nie może być uznany za odzysk, to tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazane we wniosku rodzaje odpadów o statusie odpadów niebezpiecznych, przewidziane do przetwarzania, stracą status odpadów, stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach. Co istotne, to ani oględziny odpadów, ani badanie ich składu chemicznego nie stanowią wstępnych procesów przetwarzania, nie mówiąc już o samym procesie przetwarzania zdefiniowanym w art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach. Skoro zatem wskazany przez Spółkę sposób przetwarzania odpadów nie może być uznany za odzysk, tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazane we wniosku rodzaje odpadów przewidziane do przetwarzania stracą status odpadów w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach.
W świetle art. 14 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach o utracie statusu odpadów można mówić w odniesieniu do tych rodzajów odpadów, dla których istnieją w tym zakresie przepisy Unii Europejskiej. W prawie unijnym dotychczas szczegółowe kryteria dotyczące zniesienia statusu odpadów określono odpowiednimi rozporządzeniami w odniesieniu do złomu i stłuczki szklanej (dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE, Nr 133/11 - ustanawiające kryteria określające, kiedy stłuczka szklana przestaje być odpadem; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/98/WE Nr 1179/12 - ustanawiające kryteria określające, kiedy złom miedzi przestaje być odpadem na podstawie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE Nr 715/2013).
Zatem tylko dla tego rodzaju odpadów będzie miał zastosowanie punkt 22 rozporządzenia w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami, natomiast w stosunku do wnioskowanych odpadów nie obowiązują żadne regulacje unijne. W tych okolicznościach utrata statusu odpadów niebezpiecznych o kodach 10 04 01* i 10 06 07*, w obecnym stanie prawnym nie jest możliwa.
Wbrew zarzutom skargi należy podzielić ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że określenie: "wszystkie rodzaje odpadów" zastosowane w tabelarycznym zestawieniu przedstawionym w załączniku do rozporządzenia w pkt 22, odnosi się do wszystkich rodzajów odpadów uwzględnionych w tym zestawieniu pod kolejnymi pozycjami z określeniem ich kodów (grup i podgrup), a nie jak podnosi skarżąca, wszystkich rodzajów odpadów, w tym również tych, których kody nie zostały wymienione w rozporządzeniu Sięgniecie po argumentum a rubrica pkt 22 załącznika prowadzi do wniosku, że zestawienie to nie obejmuje odpadów o kodach 10 04 01* i 10 06 07* i odpowiadających tym kodom rodzajów odpadów niebezpiecznych, czyli żużli z produkcji pierwotnej i wtórnej oraz szlamów i osadów pofiltracyjnych z oczyszczania gazów odlotowych. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że skoro to przepisy ustawy o odpadach determinują proces przetwarzania (odzysku) odpadów to niedopuszczalna jest ich interpretacja poprzez przepisy rozporządzenia wykonawczego.
W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że wnioskowane odpady należą do kategorii odpadów niebezpiecznych, co wynika z ich kart charakterystyki. Z danych zawartych we wniosku o zezwolenie wynika, że odpady w nim wskazane będą magazynowanie luzem na utwardzonym placu pod zadaszeniem (kod 10 04 01*) i w workach typu BIG-BAG na utwardzonym placu z opaską, pod rozciągniętym namiotem zabezpieczającym przed warunkami atmosferycznymi.
Skarżąca kasacyjnie podniosła zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 19 K.p.a. poprzez uznanie, że organy obu instancji powinny wyjaśnić kwestię właściwości rzeczowej, podczas gdy kwestia ta w sprawie jest jasna i organy obu instancji postępowały zgodnie z art. 19 K.p.a. Zarzutu tego nie można podzielić. Sąd Wojewódzki bowiem zasadnie zwrócił uwagę, że w realiach sprawy należy mieć na uwadze, że odpady wskazane we wniosku są odpadami niebezpiecznymi i mają być magazynowane na utwardzonym placu pod zadaszeniem lub pod rozciągniętym namiotem.
Ustawa o odpadach w art. 41 ust. 3 lit. a przewiduje, że organem właściwym jest marszałek województwa dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, pojęcie "przedsięwzięcia" w rozumieniu przepisów tej ustawy oznacza zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.
Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że wymaga wyjaśnienia, czy uwzględnione we wniosku magazynowanie odpadów będzie wymagało realizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu zadaszenia, czy konstrukcji namiotu albo utwardzenia gruntu, czy wykorzystywanie terenu działki wskazanej we wniosku na magazynowanie odpadów niebezpiecznych, stanowi zmianę sposobu wykorzystania tego terenu, a także, czy taki status odpadów kwalifikuje ewentualne działania jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w warunkach wskazanych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. i rozporządzeniu wykonawczym. Okoliczności te determinują właściwość organu do wydania zezwolenia, określonego w przywołanym powyżej przepisie art. 41 ust. 3 ustawy o odpadach.
Z tych względów, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.