Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SAB/Ol 149/21 odrzucił skargę D.L. i L.C. – reprezentowanej przez kuratora D.L. na bezczynność Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego [...] w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej wniosku o nabycie na własność lokalu.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że D.L. oraz L.C., reprezentowana przez kuratora D.L. (dalej: "skarżący"), wnieśli skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego [...] (dalej: "organ") w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej wniosku o nabycie na własność lokalu mieszkalnego [...] w G. Skarga ta została poprzedzona ponagleniem wniesionym 22 września 2021 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia dotyczy materii niepodlegającej kontroli sądu administracyjnego.
Ocenę tę podzielił Sąd pierwszej instancji, uznając, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych.
Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 76 ust. 1, art. 78 ust. 1 i 2 oraz art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 303, dalej: "ustawa o AMW"), podniósł, że sprzedaż lokalu mieszkalnego, w stosunku do którego AMW wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności lub inne prawa rzeczowe, nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu administracyjnego, lecz na podstawie umowy w formie aktu notarialnego, który nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, ale oświadczenie woli o charakterze cywilnoprawnym. Skoro więc sądy administracyjne nie orzekają w sprawach, w których zawierane są umowy cywilnoprawne, to i kontroli sądowoadministracyjnej nie podlega bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy wykupu na własność lokalu mieszkalnego pozostającego w zasobach AMW.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotowa skarga nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd.
Skarżący, nie zgadzając się z powyższym postanowieniem Sądu pierwszej instancji, wywiedli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, tj.:
- a) art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 58 p.p.s.a., poprzez błędne zastosowanie skutkujące odrzuceniem skargi przez przyjęcie, że skarga jest niedopuszczalna i niniejsza sprawa leży po za obszarem kognicji sadu administracyjnego w sytuacji, gdy wniosek skarżącego dotyczył skargi na bezczynności Dyrektora Agencji Mienia Wojskowego Oddziału Regionalnego [...] w wydaniu decyzji administracyjnej.
Mając powyższe na względzie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu za reprezentację skarżących, albowiem koszty te nie zostały uiszczone ani w całości ani w części.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawili argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
Jednocześnie skarżący w piśmie procesowym z 13 czerwca 2022 r. oświadczyli, że wnoszą o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.
Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.
W niniejszej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania oceny Sądu pierwszej instancji, że rozpoznawana skarga nie podlega kognicji sądów administracyjnych.
Ocenę tę należy podzielić.
Wskazać trzeba, że odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. z uwagi, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, ma miejsce w szczególności wówczas, gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art.
4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty, jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Skarga na bezczynność organu administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień, innych aktów lub czynności albo interpretacji przepisów prawa podatkowego. Natomiast bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazywał już, że skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 419/18).
Jak wynika z akt sprawy skarżący wnieśli skargę na bezczynność organu w sprawie wydania decyzji, na mocy której nabyliby na własność lokal mieszkalny.
Zgodnie z art. 78 ust. 1 i 2 ustawy o AMW sprzedaży lokalu mieszkalnego dokonuje na pisemny wniosek osoby uprawnionej do nabycia dyrektor oddziału regionalnego Agencji, w drodze umowy, jeżeli lokal mieszkalny jest umieszczony w rocznym planie sprzedaży lokali mieszkalnych. Przed zawarciem umowy szczegółowe warunki sprzedaży lokalu mieszkalnego ustala dyrektor oddziału regionalnego Agencji z osobą uprawnioną do nabycia w protokole uzgodnień warunków sprzedaży lokalu mieszkalnego.
Natomiast w sprawach dotyczących sprzedaży lokali mieszkalnych, nieuregulowanych w ustawie o AMW, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1910 oraz z 2021 r. poz.
- 11) i ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (art. 86 ustawy o AMW).
Wobec powyższego stwierdzić należy, że sprzedaż lokalu mieszkalnego, w stosunku do którego AMW wykonuje w imieniu Skarbu Państwa prawo własności lub inne prawa rzeczowe, nie następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej, postanowienia, czy innego aktu administracyjnego, lecz na podstawie umowy w formie aktu notarialnego, który nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, ale oświadczenie woli o charakterze cywilnoprawnym. Oznacza to, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji w sprawie o nabycie na własność lokalu mieszkalnego. Sprawa ta zatem nie ma charakteru administracyjnego.
Tym samym, skoro organ nie jest zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie nabycia na własność lokalu mieszkalnego, to skarga na bezczynność nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu wskazać należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 tej ustawy. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.