Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2023 r., sygn. akt III OSK 1796/21

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 166/19 w sprawie ze skargi K. K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z zajmowanego stanowiska i mianowania na niższe stanowisko służbowe: uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w S. z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm., zwana dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 9 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1236 ze zm.) - oraz art. 107 § 1, art. 108 § 1, art.127a § 1 i 2 art. 130 § 3 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, w skrócie - "k.p.a."), Komendant Powiatowy Policji w S. zwolnił zastępcę Naczelnika Wydziału K.K. z dniem [...] grudnia 2018 r., cofnął posiadany dodatek funkcyjny i z dniem [...] grudnia 2018 r. mianował na stanowisko asystenta Zespołu ds.

Kryminalnych Posterunku Policji w D. w 5 (piątej) grupie zaszeregowania z uposażeniem zasadniczym w kwocie 2.450 złotych i dodatkiem służbowym w kwocie 500 złotych miesięcznie z jednoczesnym zachowaniem, na podstawie art. 103 ust. 1 ustawy o Policji prawa do stawki uposażenia pobieranego na ostatnio zajmowanym stanowisku do czasu uzyskania wyższej stawki uposażenia według stanowiska służbowego, przy zastosowaniu mnożnika 1,9 kwoty bazowej.

Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że rozkazem organizacyjnym nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. zmieniono strukturę organizacyjno-etatową Komendy Powiatowej Policji w S. w związku z czym likwidacji uległo dotychczas zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko. Wobec braku możliwości mianowania na równorzędne stanowisko w dniu [...] grudnia 2018 r. przeprowadzono z funkcjonariuszem rozmowę kadrową, podczas której zaproponowano stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji w D., na co funkcjonariusz wyraził zgodę.

W wyniku złożonego przez K.K. odwołania od powyższego rozkazu personalnego Komendant Wojewódzki Policji w G. rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 268a k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

K.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Skarżący ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z dokumentów w postaci struktury organizacyjnej KPP w S. po reorganizacji z uwzględnieniem wszystkich etatów oraz opisu stanowiska Kierownika Ogniwa Kryminalnego i specjalistów w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym oraz opisów stanowisk na okoliczność spełnienia przez skarżącego warunków w zakresie doświadczenia i kwalifikacji wymaganych na te stanowiska.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze, z uwagi na brak przesłanek przewidzianych w przepisie art.106 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga jest zasadna.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów tej formacji. Powstały stosunek służbowy jest nazywany jednostronnie podporządkowanym, zaś potrzeby służby determinują charakter i zakres indywidualnych zadań funkcjonariuszy. Dlatego niekwestionowanym prawem właściwych organów Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jej jednostek organizacyjnych.

Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji stanowi, że policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko. Policjant, który nie wyrazi zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby (art. 38 ust. 4 ustawy).

Natomiast przepis art. 36 ust. 1 ustawy, który stanowi, że policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Decyzje podejmowane w ramach art. 36 ust. 1 ustawy i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji są podejmowane w ramach uznania administracyjnego, mając charakter fakultatywny, wynikający z potrzeb formacji czy jednostki.

Przepisy ustawy o Policji pozostawiają właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta, lecz z uwzględnieniem jego słusznego interesu (art. 7 k.p.a.). Pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny i czynników równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje (art. 38 ust. 2 pkt 1 czy art. 42 ust. 1 ustawy o Policji).

W ocenie Sądu I instancji w przypadku, gdy reorganizacji ulega cała jednostka organizacyjna Policji, a jeden z funkcjonariuszy zostaje mianowany nie tylko na niższe stanowisko służbowe, ale na stanowisko służbowe aż o trzy grupy niższe, uzasadnienie rozkazu personalnego o mianowaniu policjanta na niższe stanowisko służbowe nie może ograniczać się do stwierdzenia, że brak jest miejsc równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany albo że na równorzędne stanowiska wytypowano innych funkcjonariuszy, wobec czego nie ma stanowisk równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany, albo że polityka kadrowa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych. Organy nie mogą uchylać się od wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznały, że to właśnie inne osoby są bardziej predestynowane do mianowania na stanowiska, na które mógłby zostać mianowany - jako na stanowiska dla niego równorzędne - ten właśnie funkcjonariusz, który mianowany jest na stanowisko niższe.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. l. przepisów prawa materialnego, tj..
2. a) art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w dniu [...] grudnia 2018 r. - wydania rozkazu personalnego wobec skarżącego w przedmiocie zwolnienia go z dotychczas zajmowanego stanowiska i mianowania na nowe, niższe - nie zachodziła przesłanka braku możliwości mianowania skarżącego na inne równorzędne stanowisko, podczas gdy w ustalonym przez organ stanie faktycznym w dacie wydania ww. rozkazu personalnego nie było stanowiska równorzędnego, na które mógłby zostać mianowany skarżący;
3. b) art. 36 ust. 1 ustawy o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że regulacja ta w powiązaniu z przepisem art. 38 ust. 1- 4 ustawy o Policji zastosowana w przedmiotowej sprawie nie pozwalała przenieść skarżącego do innej jednostki, znajdującej się w innej miejscowości na niższe stanowisko służbowe w stosunku do stanowiska zajmowanego uprzednio, podczas gdy w świetle okoliczności niniejszej sprawy przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe w innej miejscowości uzasadniał słuszny interes skarżącego oraz interes służbowy Policji,
4. II. przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.; zwana dalej: "p.p.s.a.") poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że organy administracji przy podejmowanych przez nie rozstrzygnięciach naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., podczas gdy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji w postępowaniu dotyczącym przeniesienia skarżącego na niższe stanowisko służbowe w sposób dostateczny wyjaśniły przyczyny takiego rozstrzygnięcia kadrowego, przy uwzględnieniu zasady prawdy obiektywnej wskazanej w art. 7 k.p.a., a uzasadnienie stanowiska w zakresie zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji odpowiada wymogom decyzji wskazanym w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (jako oczywistą omyłkę zakwalifikować należy wskazanie, że chodzi o wyrok WSA z dnia 25.04.2019 r., o sygn. akt: III SA/Gd 156/19) w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie z ostrożności procesowej na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem określonych oraz rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 10 listopada 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 13 stycznia 2023 r.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. Zasadnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że art. 36 ust. 1 i art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy, dotyczą odmiennych sytuacji związanych z przenoszeniem policjanta do pełnienia służby, stanowiąc odrębne podstawy prawne, odwołujące się do innych przesłanek. Jak wynika z brzmienia art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji policjanta można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko.

Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Dodać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że w świetle art. 36 ust. 1 w zw. z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji można z urzędu przenieść policjanta do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości tylko na stanowisko równorzędne (wobec poprzednio zajmowanego).Jedynie w przypadku dokonania takiego przeniesienia na prośbę policjanta (a więc za jego zgodą) można to uczynić na niższe stanowisko.

Tymczasem (co było poza sporem) skarżący został przeniesiony do innej miejscowości na niższe stanowisko służbowe (o trzy grupy zaszeregowania niższe). Zajmował dotychczas stanowisko zastępcy Naczelnika Wydziału Kryminalnego, został zaś mianowany na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych i co ważne, w innej jednostce i miejscowości - Posterunku Policji w D. (miejscowości oddalonej o ok. 25 km od S.). Co więcej dopiero organ odwoławczy wskazał, że w decyzji organu I instancji w podstawie prawnej powinien znaleźć się przepis art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, a w jej sentencji zapis o przeniesieniu z urzędu. Sam organ odwoławczy kwalifikował zatem, że przeniesienie skarżącego na stanowisko asystenta Zespołu ds. Kryminalnych Posterunku Policji w D. nastąpiło z urzędu, a nie na jego prośbę. Prawidłowo więc Sąd I instancji przyjął, że "skarżący w oparciu o przywołaną podstawę prawną przez organ pierwszej instancji, nie mógł zostać przeniesiony na niższe stanowisko w innej miejscowości. Skoro więc organ drugiej instancji dostrzegł przedmiotowe uchybienie, to nie mógł utrzymać zaskarżonego rozkazu personalnego w mocy."

Podzielić także należy stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że skoro na podstawie rozkazu organizacyjnego Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] listopada 2018 r. zlikwidowano wszystkie dotychczas funkcjonujące wydziały i zlikwidowano wszystkie etaty oraz utworzono nowe wydziały i utworzono nowe etaty (ilość dotychczasowych etatów została zmniejszona o jeden - aspirant sztabowy), to wszystkie nowopowstające etaty należy postrzegać jako wolne i przeznaczone do obsadzenia na skutek nowych mianowań, zwłaszcza że przepisy ustawy nie przewidują uprzedniego (wcześniejszego) zajmowania stanowisk służbowych dla innych funkcjonariuszy. W takim przypadku, gdy reorganizacji ulega cała jednostka organizacyjna Policji, to uzasadnienie rozkazu personalnego o mianowaniu policjanta na niższe stanowisko służbowe nie może ograniczać się do stwierdzenia, że brak jest miejsc równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany albo że na równorzędne stanowiska wytypowano innych funkcjonariuszy, wobec czego nie ma stanowisk równorzędnych, na które policjant mógłby być mianowany, albo że polityka kadrowa pozostaje poza kognicją sądów administracyjnych.

Organy nie mogą uchylać się od wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznały, że to właśnie inne osoby są bardziej predestynowane do mianowania na stanowiska, na które mógłby zostać mianowany - jako na stanowiska dla niego równorzędne - ten właśnie funkcjonariusz, który mianowany jest na stanowisko niższe.

W konsekwencji powyższego niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 107 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organy nie wykazały braku możliwości mianowania skarżącego na stanowisko równorzędne w sytuacji określonej art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż przepis ten ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów regulacji procesowej, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.