Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. sp. z o. o. z siedzibą w J. (dalej: spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lipca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na zbieranie odpadów.
W uzasadnieniu Sad I instancji wskazał, że Prezydent Miasta Gdańska decyzją z 10 maja 2013 r. udzielił spółce zezwolenia na zbieranie odpadów, w przewidzianych w niej frakcjach. W zezwoleniu określono miejsce prowadzenia działalności, miejsce i sposób magazynowania odpadów, opisano metody zbierania odpadów, oraz wskazano na dodatkowe warunki zbierania odpadów. W pkt 6 decyzji zawarto, że decyzję wydano na okres 10 lat.
W dniu 13 marca 2019 r. do organu I instancji wpłynęło drogą elektroniczną zgłoszenie (wraz ze zdjęciami) dotyczące szeregu nieprawidłowości związanych z gospodarowaniem odpadami zbieranymi przez firmę spółkę na terenie działki nr ewid. [...]/10 oraz [...]/11, obręb [...], przy ul. [...] w [...].
Prezydent Miasta Gdańska na podstawie art. 23 ust. 2 pkt 6 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1499 ze zm.), pismem z 14 marca 2019 r. wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku o podjęcie czynności kontrolno-rozpoznawczych mających na celu sprawdzenie przestrzegania przepisów przeciwpożarowych na terenie zakładu spółki.
Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej w Gdańsku przeprowadził kontrolę w dniu 9 kwietnia 2019 r., o wynikach której poinformował organ I instancji. Natomiast 15 marca 2019 r. pracownicy Prezydenta Miasta Gdańska przeprowadzili niezapowiedziane czynności wyjaśniające na terenie zakładu spółki. W związku ze stwierdzeniem przetwarzania odpadów bez wymaganego zezwolenia kontrolujący wystąpili do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o wykonanie kontroli. Dalsze czynności kontrolne prowadzone były tego samego dnia przez pracowników organu I instancji oraz inspektorów inspekcji ochrony środowiska.
Na podstawie ustaleń kontroli Prezydent Miasta Gdańska pismem z 18 marca 2019 r. wezwał spółkę do niezwłocznego zaniechania naruszeń warunków wydanej decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 maja 2013 r. o zezwoleniu na zbieranie odpadów i przepisów ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.). oraz wyznaczył termin usunięcia nieprawidłowości do 30 kwietnia 2019 r. Podstawę wezwania stanowił art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach
Pismem z 25 kwietnia 2019 r. organ I instancji wystąpił do Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o przeprowadzenie kontroli sprawdzającej po 30 kwietnia 2019 r. i ustalenie czy spółka zaniechała naruszeń. Organ inspekcji ochrony środowiska potwierdził zbieranie i magazynowanie odpadów z naruszeniem warunków decyzji Prezydenta Miasta Gdańska z 10 maja 2013 r., a także przetwarzanie odpadów bez zezwolenia. Protokół kontroli został skutecznie doręczony prezesowi zarządu spółki, który odmówił jego podpisania. Zastrzeżenia do protokołu zostały wniesione po terminie.
Sąd I instancji opisał szczegółowo dalsze czynności dokonane przez organ I instancji oraz inne upoważnione organy.
Decyzją z 29 listopada 2019 r. Prezydent Miasta Gdańska cofnął spółce bez odszkodowania zezwolenie na zbieranie odpadów oraz nałożył na spółkę obowiązek usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.
Decyzją z 14 lipca 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z 16 marca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 14 lipca 2020 r., podzielając stanowisko organów i odnosząc się do zarzutów skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.
Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez dokonanie całkowicie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania za prawidłowe, a następnie przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia błędnych ustaleń dokonanych przez "organy podatkowe" obu instancji.
Po drugie, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. przez dokonanie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji i uznanie, że w okolicznościach tej sprawy organy administracyjne były uprawnione do oddalenia wszelkich wniosków dowodowych spółki w zakresie postępowania dowodowego (w szczególności wnioskowanego przez spółkę dowodu z przesłuchania świadków). Wnioski dowodowe zmierzały do ustalenia okoliczności, które nie zostały dotychczas udowodnione zgodnie z twierdzeniami spółki (a zatem organy nie miały prawa ich oddalić), a których celem było ustalenie okoliczności mających istotne, a wręcz kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy
Po trzecie, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez dokonanie całkowicie wadliwej kontroli decyzji organów obu instancji tj. brak odniesienia się do wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze, które określały istotę sprawy oraz miały wpływ na jej rozstrzygniecie. Ponadto Sąd I instancji zaakceptował błędne ustalenia organu nieznajdujące podstaw w zgromadzonym materiale dowodowym, jak i pominął zarzut rażącego naruszenia prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku ze wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zasądzenie od organu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku, ponieważ zostały błędnie sformułowane.
Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd a limine pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien ich akceptować, a także wtedy gdy Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy. Brak jest podstaw do stwierdzenia tego rodzaju naruszeń w tej sprawie, a zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Ponadto na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.
Nie można również podzielić tego zarzutu w zakresie, w jakim podnosi brak odniesienia się do zarzutów skargi. Analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji odniósł się do zarzutów skargi rozstrzygając sprawę co do jej istoty. Ponadto do zarzutu naruszenia prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu Sąd I instancji odniósł się na str. 45 uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.).
Również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. został błędnie sformułowany. Powołane normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści.
Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tego przepisu, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.
Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że wszystkie zarzuty kasacyjne zostały uzasadnione (przy czym jest to uzasadnienie lakoniczne sporządzone wyłącznie w ramach podstawa kasacyjnych), w sposób stanowiący polemikę z ustaleniami organów, zaakceptowany przez Sąd I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Natomiast jak już wyżej wyjaśniono, żaden z zarzutów kasacyjnych nie mógł skutecznie podważyć tych ustaleń, ponieważ spółka sformułowała podstawy kasacyjne w oparciu o zarzuty naruszenia przepisów, które co do zasady nie mogą łącznie lub samodzielnie stanowić środka służącego kwestionowaniu stanowiska zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.