Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1958/18 oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca lub spółka) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2018 r. nr KOC 5525/Oś/17 utrzymującą w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], którą ustalono dla ww. spółki dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska, w rozumieniu terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, w wyniku funkcjonowania instalacji nagłaśniającej Klubu [...]", zlokalizowanego przy ul. [...] w W., w wysokości: równoważny poziom hałasu dla pory dnia (6.00 - 22.00) LAeq d - 55 dB równoważny poziom hałasu dla pory nocy (22.00 - 6.00) LAeq n - 45 dB.
W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem z ustaleń poczynionych przez ograny wynika, iż w sprawie doszło do przekroczenia norm hałasu w porze nocnej - pomiary wykazały w punktach pomiarowych wartości 65,0 dB oraz 66,3 dB, co potwierdza sprawozdanie nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Poziom dopuszczalny dla terenów podlegających ochronie akustycznej, tj. terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, określony wg punktu 3 a, tabeli 1, załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112) wynoszący dla pory nocy 45 dB, został zatem przekroczony o 20,0 dB + 0,9 dB w ppl oraz o 21,3 dB + 1,2 dB w pp2.
Podkreślono, że skarżąca w toku postępowania nie zakwestionowała w sposób przekonywujący przeprowadzonych pomiarów poziomu hałasu, wobec czego zasadnie organy uznały, iż przeprowadzone przez certyfikowany podmiot pomiary zostały ustalone prawidłowo zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz. 1542).
Odnosząc się do kwestii lokalizacji punktów pomiarowych Sąd wyjaśnił, że z uwagi na usytuowanie źródła hałasu i objęcie ochroną przed hałasem - w tym przypadku budynku, w którym znajdują się ludzie - należało wykonać pomiary w punktach wskazanych przez organ, czyli w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Tym samym nie można uznać za zasadny zarzutu skarżącej, że zastosowanie w sprawie znajdzie zapis określony w załączniku nr 7 lit. B ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) zwanej dalej P.p.s.a. w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) zwanej dalej K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji błędnego uznania, że zaistniały przesłanki do wszczęcia z urzędu postępowania celem wydania decyzji ustalającej poziom dopuszczalnego hałasu na podstawie art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r., poz. 513 z późn. zm.) zwanej dalej P.o.ś., pomimo oparcia się na błędnie sporządzonym sprawozdaniu z pomiaru hałasu, przy jednoczesnym braku przeprowadzenia badania kontrolnego sprawozdania w sytuacji wystąpienia przez skarżącą o przeprowadzenie badania uzupełniającego, a tym samym wszczęcie postępowania bez zaistnienia wymaganej przesłanki - co doprowadziło do wszczęcia postępowania i wydania decyzji bez podstawy prawnej;
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczenia się do przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez inny organ przed wszczęciem postępowania w przedmiotowej sprawie, podczas gdy możliwość oparcia się wyłącznie na tym dowodzie jest zasadna tylko wówczas, gdy żaden uczestnik postępowania nie kwestionuje prawidłowości prowadzonych pomiarów, oraz jednoczesne zignorowanie obowiązku przeprowadzenia dowodów uzupełniających w formie ponownych pomiarów, gdy pierwotne badania zostały zakwestionowane przez skarżącą;
- 3) art. 81a § 1 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji nierozstrzygnięcia sygnalizowanych przez skarżącą wątpliwości co do rzetelności przeprowadzonej kontroli w zakresie przekroczenia poziomu hałasu na korzyść skarżącej, podczas gdy pojawiające się wątpliwości powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony;
- 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny dowodu ze sprawozdania [...] (błędnie oznaczonego w skardze kasacyjnej jako "[...]") i uznanie tego dokumentu za wiarygodny, w sytuacji gdy podstawą sprawozdania były nierzetelne i niezgodne z prawem pomiary hałasu, czego konsekwencją było nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegające na uznaniu, że doszło do przekroczenia norm hałasu;
- 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 115a ust. 1 P.o.ś. poprzez zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wydanej decyzji, pomimo braku wiarygodnego oraz zgodnego z prawem stwierdzenia przekroczenia norm hałasu.
W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany;
- 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie obejmującym niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.
Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie sprawozdanie z pomiaru hałasu oznaczone symbolem [...] zawiera wiarygodne ustalenia pozwalające na wydanie decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu.
Wadliwości ustaleń upatruje strona skarżąca kasacyjnie w przeprowadzeniu pomiarów w nieprawidłowo usytuowanych punktach pomiarowych wynoszących 52 i 40 metrów nad powierzchnią terenu, zamiast 4 metrów nad taką powierzchnią.
Zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. a punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem, punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach objętych ochroną przed hałasem w ten sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu, których pomiary dotyczą, z uwzględnieniem reguły zgodnie z którą na terenie zabudowanym punkty pomiarowe lokalizuje się przy elewacji budynków objętych ochroną przed hałasem w związku z wypełnianiem funkcji, dla których realizacji teren został objęty ochroną przed hałasem, w odległości 0,5-2 m od elewacji tych budynków w świetle okna kondygnacji eksponowanej na hałas. Podczas pomiarów hałasu okno w miarę możliwości powinno być otwarte, choć dopuszcza się wykonanie pomiarów przy oknie zamkniętym i dopuszcza się uchylenie okna w ten sposób, aby możliwe było przeprowadzenie przez nie wysięgnika i kabli łączących mikrofony pomiarowe z przyrządami pomiarowymi znajdującymi się w pomieszczeniu.
W tej sprawie ochrona przed hałasem obejmowała tereny w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców. Wyznaczone zostały punkty pomiarowe w taki sposób, aby przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu przy elewacji budynku objętego ochroną przed hałasem. Pomiarów dokonano przy otwartym oknie w jego świetle, na elewacji kondygnacji wyeksponowanej na hałas.
Powołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ust. 2 pkt 2 lit. b punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia nie uzasadnia uchylenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie bowiem z tym przepisem punkty pomiarowe należy lokalizować na terenach otaczających budynki objęte ochroną przed hałasem na wysokości 4 m ± 0,2 m nad powierzchnią terenu. W tej sprawie punkty pomiarowe zlokalizowano zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. a punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia, pominięto zaś ich lokalizację zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. b. Tym niemniej naruszenie to nie ma istotniejszego znaczenia w sprawie, ponieważ w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ustalono, iż punkty pomiarowe zostały zlokalizowane w taki sposób, że przeprowadzone w nich pomiary pozwoliły na ustalenie miejsca o największym oddziaływaniu źródeł hałasu.
Niezależnie więc od tego, jakie byłyby wyniki pomiarów przeprowadzonych zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. b punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia, to i tak podstawą do wydania w tej sprawie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu były pomiary przeprowadzone zgodnie z ust. 2 pkt 2 lit. a punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia. Tym samym wprawdzie niezasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że brak przeprowadzenia pomiarów stosownie do ust. 2 pkt 2 lit. b punktu B załącznika nr 7 do rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa, dlatego też uchybienie to nie mogło mieć istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
Zgodnie z treścią sprawozdania znak [...] aparatura pomiarowa obejmująca całkujący miernik poziomu dźwięku SVANTEK, całkujący miernik poziomu dźwięku klasy I SONOPAN, kalibrator akustyczny SONOPAN klasy I typ KA-50 miały na datę przeprowadzenia badania ważne świadectwa wzorcowania. Tym samym został spełniony wymóg wynikający z pkt 4 punktu C załącznika nr 7 do rozporządzenia. W okolicznościach tej sprawy pozostała aparatura obejmująca termoanemometr, termohigrometr, przymiar wstęgowy (inaczej miarka zwijana) i barometr nie miała większego znaczenia dla ustalenia poziomu emisji hałasu. Dlatego chociaż dla ww. aparatury nieznacznie upłynął na datę przeprowadzenia pomiarów dwuletni okres ich wzorcowania, to jednak z uwagi na opis warunków meteorologicznych w datach pomiarów nie można stwierdzić istotniejszego wpływu na wynik sprawy naruszenia w tym zakresie przepisów. Podstawą ustaleń poziomu hałasu była aparatura pomiarowa służąca pomiarom dźwięku, która w pełni odpowiadała wymaganiom obowiązujących przepisów.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 maja 2018 r. nr KOC 5525/Oś/17 nie zawiera takich naruszeń przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie został naruszony ani 7 K.p.a, ani też art. 77 i art. 80 K.p.a. Powołane przepisy nakładają na organy administracyjne obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego tak, aby ustalić rzeczywisty stan faktyczny sprawy. Nie stanowi naruszenia prawa zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w tej sprawie.
Nie można uznać za zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez zaakceptowanie dokonanych ustaleń co do przekroczenia poziomu hałasu przez inny organ niż wydający decyzję, skoro dowód w postaci badania poziomu hałasu przeprowadzono przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a dodatkowo strona skarżąca kwestionuje prawidłowość prowadzonych pomiarów.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że w oparciu o art. 115a ust. 1 i ust. 5 P.o.ś. dopiero w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wszczęcie postępowania następuje z urzędu na podstawie ww. pomiarów stwierdzających przekroczenie poziomu hałasu.
Tym samym w pełni dopuszczalnym jest zastosowanie we wszczętym postępowaniu dowodu z badań poziomu hałasu, których wynik był podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 115a ust. 5 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 22 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 1326/11). Sama okoliczność kwestionowania takiego dowodu przez jedną ze stron postępowania nie stanowi samoistnej przesłanki uznania, że taki dowód jest wadliwy i nie pozwala na ustalenie prawidłowego stanu faktycznego w sprawie. Tym samym skoro w tej sprawie zarówno organy administracyjne, jak i Sąd pierwszej instancji ustosunkowały się do stanowiska strony skarżącej kasacyjnie co do ww. prawidłowości przeprowadzonego dowodu z badania poziomu hałasu stwierdzając, że podnoszone zarzuty nie mogą prowadzić do uznania tego dowodu za wadliwy, to taki pogląd jest w okolicznościach tej sprawy usprawiedliwiony.
Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w tym zakresie, w jakim Sąd ten nie uwzględnił naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 81a § 1 K.p.a.
Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie w tej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że nie zaistniały nie dające się usunąć wątpliwości dotyczące stanu faktycznego sprawy.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak dostrzeżenia naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 6 K.p.a. Powołany artykuł reguluje zasadę praworządności, zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.
Naruszenie tej zasady miałoby miejsce wówczas, gdyby w danej sprawie organ administracji podejmował działania nie opierając się o przepisy prawa. Nie budzi zaś wątpliwości, że w tej sprawie istniały przepisy prawa materialnego (przede wszystkim art. 115a P.o.ś.) i procesowego (w szczególności art. 378 ust. 1 P.o.ś. oraz przepisy K.p.a.) na podstawie których została wydana zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja. Zaskarżona decyzja nie została więc, wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie, wydana bez podstawy prawnej.
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie okazały się uzasadnione a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji i oddalił skargę kasacyjną.