Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 lipca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo Lesko (dalej: skarżący) uchylił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu z 21 marca 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód podziemnych.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem kontroli jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w Przemyślu z 21 marca 2019 r. ustalająca dla skarżącego za okres od 1 lipca 2018 r. do 30 września 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 120,00 zł, za pobór wód podziemnych dla potrzeb Leśniczówki N. w gminie Baligród. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art 273 ust. 6 i ust. 10 w związku z art 272 ust. 1, art 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 – dalej: Prawo wodne).
Postanowieniem z 17 maja 2019 r. organ sprostował decyzję z 21 marca 2019 r. przez zastąpienie sformułowania "opłatę zmienną w wysokości 120 zł za pobór wód podziemnych dla potrzeb gminy Baligród –L –ka N." sformułowaniem "opłatę podwyższoną w wysokości 120,00 zł, za pobór wód podziemnych dla potrzeb Leśniczówki N. w gminie Baligród".
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.
Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że wyrokiem z 15 lipca 2019 r. II SA/Rz 541/19 uchylono decyzję określającą skarżącemu wysokość opłaty zamiennej, której obecnie kontrolowana opłata podwyższona jest pochodną. W konsekwencji należało także uchylić decyzję objętą skargą w niniejszej sprawie.
Sąd I instancji wskazał, że uprawnienie do zwykłego korzystania z wód przysługuje wyłącznie właścicielowi, ale żeby jego korzystnie z wód zakwalifikować jako zwykłe nie musi prowadzić gospodarstwa domowego osobiście na należącym do niego gruncie. W przeciwieństwie do powszechnego korzystania z wód przy zwykłym korzystaniu z wód ustawodawca "uwypuklił wątki przedmiotowe" - zaspokajanie potrzeb gospodarstwa, a nie podmiotowe (zaspokajaniu potrzeb osobistych). Zwykłego korzystania z wody nie przekreśla, że właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, który nie prowadzi gospodarstwa domowego. Właścicielem gruntu może być zarówno osoba fizyczna, jak i osoba prawna, ponieważ przepisy nie różnicują uprawnienia do zwykłego korzystania z wód od rodzaju podmiotu (osoby) właściciela gruntu. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z ustawy. Jest państwową osobą prawną, ponieważ należy do niego mienie państwowe, które nie zostało wyodrębnione dla innych państwowych osób prawnych.
Występuje w stosunkach cywilnoprawnych jako podmiot praw i obowiązków dotyczących tego mienia. Czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Z kolei z art. 35 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2129) wynika, że nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. Zatem nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania. Zgodnie z art. 36 ust. 2 Prawa wodnego, zwykłe korzystanie z wód ma służyć zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego, a pojęcie "własnego" należy rozumieć szeroko i nie ma podstaw, żeby wykluczyć w tym zakresie jednostki organizacyjne, które w imieniu Skarbu Państwa gospodarują mieniem i w ramach tego korzystają z wody.
Dokonując szczegółowej analizy statusu prawnego skarżącego, nie można go postrzegać wyłącznie jako nastawionego na działalność zarobkową, traktowaną w przepisach prawa publicznego jako działalność gospodarcza.
W ocenie Sądu I instancji, nadleśnictwo wykonując ustawowe zadania, zobligowane jest zachowywać się jak właściciel, w imieniu którego zarządza nieruchomościami stanowiącymi lasy państwowe. Dlatego nadleśnictwo, pomimo, że nie posiada osobowości prawnej, z racji wykonywania czynności zarządu składnikami leśnymi mienia Skarb Państwa może być adresatem przepisów definiujących korzystanie zwykłe z wód. Oznacza to, że przepis art. 33 ust. 1 Prawa wodnego, w zakresie w jakim posługuje się sformułowaniem potrzeb własnego gospodarstwa domowego, obejmuje również potrzeby własne osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w takim rozmiarze, który nie narusza ograniczeń dostępu do wód, wynikających z art. 33 ust. 4 Prawa wodnego.
Sąd I instancji podzielił zatem zarzuty skarżącego podnoszące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. co do ilości poboru wody na dobę w ujęciu średniorocznym i brak odniesienia się do sposobu wyliczenia przedstawionego przez skarżącego.
Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że dokonując sprostowania decyzji postanowieniem z 17 maja 2019 r. organ naruszył art 113 § 1 k ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Dokonał bowiem zmiany kluczowej kwestii tj. rodzaju opłaty, a ponadto niezmieniona została podstawa prawna decyzji, która nie odpowiada rodzajowi ustalonej opłacie.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ.
W pierwszej kolejności organ zarzucił naruszenie prawa materialnego.
Po pierwsze, błędną wykładnię art. 33 Prawa wodnego, przez przyjęcie, że stronie postępowania jako podmiotowi instytucjonalnemu przysługuje prawo do zwykłego korzystania wód służące zaspokojeniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu nakazuje przyjąć, że prawo do zwykłego korzystania z wód służące zaspokajaniu potrzeb własnego gospodarstwa domowego może przysługiwać wyłącznie podmiotom, które mogą prowadzić własne gospodarstwo domowe, czyli osobom fizycznym.
Po drugie, błędną wykładnię art. 34 pkt 13) Prawa wodnego w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach przez przyjęcie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe nie korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej. W ocenie organu, prawidłowa wykładnia tego przepisu nakazuje przyjąć, że skarżący pobierając wody podziemne na potrzeby leśniczówki, w tym na potrzeby mieszkania służbowego leśniczego korzysta z wód na potrzeby działalności gospodarczej.
Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Polegało to przyjęciu, że w tej sprawie doszło do naruszenia powołanych przepisów k.p.a. przez wydanie decyzji przy braku wyjaśnienia celu poboru wody i jego wielkości, faktycznego wykorzystania pobranej wody, kwalifikacji działalności skarżącego jako działalności gospodarczej, jak i ustalenia stanu własnościowego nieruchomości, na której posadowiona jest leśniczówka.
W ocenie organu, w zaskarżonej decyzji wskazano wszystkie przesłanki niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy, a okoliczności, których ustalenia zostały pominięte nie stanowią podstawy do wydania zaskarżonej decyzji
Organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Nadleśnictwo Lesko wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Podobne zarzuty skargi kasacyjnej były już przedmiotem rozstrzygnięć Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 1461/21, z 4 października 2022 r., sygn. akt III OSK 1378/21, III OSK 1387/21, III OSK 1335/21 i III OSK 1350/21). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd prawny wyrażonych w tych wyrokach.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym dopuszczalne jest zakwalifikowanie skarżącego, stanowiącego jednostkę organizacyjną Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe reprezentującego Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia do podmiotów, którym a priori może przysługiwać prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących własność Skarbu Państwa lub znajdujących się na gruncie Skarbu Państwa. Warunkiem takiego zakwalifikowania jest jednak wykazanie, że korzystanie z wody służy do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego lub własnego gospodarstwa rolnego (art. 33 ust. 3 Prawa wodnego) i jednocześnie mieści się w granicach objętych art. 33 ust. 5 tej ustawy.
Ograniczenie zakresu zwykłego korzystania z wód do zaspokojenia potrzeb własnego gospodarstwa domowego (lub własnego gospodarstwa rolnego), należy wykładać celowościowo w ten sposób, że woda jest pobierana do zaspokojenia potrzeb gospodarstwa domowego z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym takie gospodarstwo domowe zostało zlokalizowane. Wbrew twierdzeniom organu, wynikająca z art. 33 ust. 3 Prawa wodnego kwestia własności gruntu nie jest utożsamiana z osobistym prowadzeniem gospodarstwa domowego przez właściciela tego gruntu. Przepis ten wskazuje na właściciela jako podmiot uprawniony do zwykłego korzystania z wód, jednak nie można wyciągać z takiej regulacji wniosku, że właściciel musi osobiście prowadzić gospodarstwo domowe na należącym do niego gruncie, żeby jego korzystanie z wód zostało zakwalifikowane jako zwykłe.
W przypadku podmiotu instytucjonalnego jakim jest skarżący, podmiot ten nie będzie samodzielnie prowadzić gospodarstwa domowego ani gospodarstwa rolnego. W praktyce funkcjonowania nadleśnictwa, budynki tzw. leśniczówek są udostępniane osobom fizycznym m.in. w celach mieszkaniowych. Udostępnienie to następuje na podstawie umowy najmu albo na podstawie umowy o używanie bezpłatnego mieszkania, zawieranej z uprawnionym pracownikiem w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 17 grudnia 2009 r. w sprawie określenia stanowisk w Służbie Leśnej, na których zatrudnionym pracownikom przysługuje bezpłatne mieszkanie albo równoważnik pieniężny, oraz sposobu i trybu przyznawania i zwalniania tych mieszkań, a także ustalania i wypłaty równoważnika pieniężnego (Dz.U. Nr 221, poz. 1751).
Pobór wód podziemnych do celów socjalno-bytowych związanych z eksploatacją budynku (lokalu) oddanego w posiadanie zależne osobie fizycznej na cele mieszkaniowe, wpisuje się w pojęcie zwykłego korzystania z wody. Decydującym kryterium będzie wówczas ilość pobranych wód, która nie może przekraczać wartości wskazanych w art. 33 ust. 4 pkt 1 Prawa wodnego. Dokonując interpretacji pojęcia "zwykłe korzystanie z wody" należy mieć na uwadze przede wszystkim cel takiego korzystania tj. zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego lub gospodarstwa rolnego. Prawnie istotne znacznie ma zatem, kto pozostaje faktycznym beneficjentem wody podziemnej. Natomiast bez znaczenia jest, kto faktycznie dokonuje poboru wód podziemnych tj., czy robi to osobiście właściciel nieruchomości, na której posadowione jest ujęcie wody, czy robi to posiadacz zależny tej nieruchomości np. najemca.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawo do zwykłego korzystania z wody przysługuje każdemu właścicielowi gruntu, niezależnie od tego czy zamieszkuje na swoim gruncie, czy powierza swój grunt w zarząd innym osobom. Przepis art. 33 ust. 3 Prawa wodnego nie różnicuje uprawnień do zwykłego korzystania z wód w zależności od tego, czy właścicielem jest osoba fizyczna, czy osoba prawna. Skarb Państwa posiada osobowość prawną wynikającą bezpośrednio z art. 33 i art. 34 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r., poz. 1025). Z kolei zgodnie z art. 67 § 2 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1360 ze zm.), czynności procesowe za Skarb Państwa podejmuje organ państwowej jednostki organizacyjnej (stationes fisci), z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy o lasach, nadleśniczy reprezentuje Skarb Państwa w stosunkach cywilnoprawnych, w zakresie swojego działania.
Tym samym nie można wykluczyć, że leśniczówka może być miejscem zamieszkiwania pracownika Lasów Państwowych stanowiąc jego gospodarstwo domowe, w której będzie skupiać się centrum życiowe danej osoby. Tym samym, jak trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, w każdym przypadku korzystania z leśniczówki należy oceniać, czy taki obiekt stanowi miejsce zamieszkania danej osoby stanowiąc jej gospodarstwo domowe. Nie każda leśniczówka będzie stanowić gospodarstwo domowe, ale też nie można takiej możliwości wykluczyć, w szczególności wówczas, gdy w leśniczówce zamieszkuje np. rodzina pracownika Lasów Państwowych stanowiąc dla nich centrum życiowe. Pojęcie "własnego gospodarstwa" należy rozumieć szeroko i systemowo, a więc nie tylko jako zaspokojenie potrzeb osobistych właściciela gruntu prowadzącego gospodarstwo domowe, ale wystarczające jest zaspokojenie potrzeb gospodarstwa domowego prowadzonego przez inną osobę z woli i za wiedzą właściciela terenu, na którym gospodarstwo domowe jest zlokalizowane.
Wbrew stanowisku organu, Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ nieprawidłowo utożsamił przypisaną Lasom Państwowym działalność gospodarczą, jako decydujące kryterium kwalifikacji poboru wód jako usługi wodnej. Literalna i funkcjonalna wykładnia art. 35 ust. 1 ustawy Prawo wodne nie uzależnia kwalifikacji poboru wód podziemnych jako usługi wodnej wyłącznie od prowadzenia działalności gospodarczej, ale od poboru w związku z działalnością gospodarczą wykraczającą poza powszechne, zwykłe lub szczególne korzystanie z wód. Pobór na potrzeby działalności gospodarczej jest szczególnym korzystaniem z wód (art. 34 pkt 13 Prawa wodnego). Na szczególne korzystanie z wód niezbędne jest pozwolenie wodnoprawne (art. 389 pkt 2 Prawa wodnego). Opłata podwyższona jest ustalana expressis verbis w związku z realizowaniem usługi wodnej bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 280 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego), a nie w związku z realizacją szczególnego korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ nie poczynił dokładnych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie celu poboru wody podziemnej, oraz podmiotu faktycznie korzystającego z pobranej wody. Wydając zaskarżoną decyzję organ oparł się wyłącznie na informacjach wynikających z protokołu kontroli. Natomiast w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego, w celu zweryfikowania zarzutów skarżącego. Dopiero dokładne ustalenia faktyczne, poczynione w oparciu o zebrane dowody, pozwolą na dokonanie prawidłowej subsumpcji norm wynikających z Prawa wodnego. W pierwszej kolejności zatem konieczne jest wyjaśnienie kto jest właścicielem terenu, na którym pobierane są wody podziemne, jakim celom służy pobierana woda, a także w jakiej ilości średniorocznie jest ona pobierana.
Zgodnie z art. 280 pkt 1 lit. a) Prawa wodnego, opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Charakter tego rodzaju opłaty, jako środka prawno-finansowego wynika z uzależnienia konieczności jej poniesienia od korzystania przez zobowiązanego z usług wodnych oraz posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że brak wyjaśnienia przez organ, czy skarżący korzysta z wód w ramach przysługującego Skarbowi Państwa korzystania zwykłego oznacza, że decyzja o opłacie podwyższonej została wydana przedwcześnie.
W świetle powyższych na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut podnoszący naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty podnoszące naruszenie art. 33 Prawa wodnego, jak i art. 34 pkt 13) Prawa wodnego w związku z art. 4 ust. 3 ustawy o lasach.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Pomimo wniosku skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał w przedmiocie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, przepisy art. 204 i art. 205 § 2 - 4 w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art. 205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. W tej sprawie odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika, a więc brak było podstaw do zwrotu kosztów w tym zakresie.