Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 892/21 oddalił skargę C. B. rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi z 21 lipca 2021 r., Nr 2557 w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy.
Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.
Postanowieniem z 8 czerwca 2021 r. Komendant Powiatowy Policji w S. (dalej: "Komendant Powiatowy" lub "organ pierwszej instancji") wszczął przeciwko asp. C. B. (dalej: "skarżący") - dyżurnemu Zespołu Dyżurnych Wydziału Prewencji Komendy Powiatowej Policji w S. postępowanie dyscyplinarne przedstawiając zarzut, że 7 czerwca 2021 r. w miejscowości K. gm. C. powiat w., popełnił przewinienie dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej w ten sposób, że będąc poza służbą kierował po drodze publicznej prywatnym samochodem osobowym marki Volkswagen Passat o nr. rej. [...], będąc w stanie nietrzeźwości (I badanie godz. 21.18 - wynik 0,91 mg/l, II badanie godz. 21.29 - wynik 1,01 mg/l, III badanie godz. 21.46 - wynik 1,08mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu), czym nie przestrzegał zasad praworządności i pogłębienia społecznego zaufania do Policji oraz zasad dbania o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w której służy i podejmowania działań służących budowaniu zaufania do niej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360, z późn. zm. dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 2 i 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta".
Rozkazem personalnym z 8 czerwca 2021 r. Komendant Powiatowy, na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od 8 czerwca 2021 r. do 7 września 2021 r. Rozkazowi został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Po rozpoznaniu odwołania skarżącego Komendant Wojewódzki Policji w Łodzi (dalej: "Komendant Wojewódzki" lub "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 21 lipca 2021 r., Nr 2557 utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji
Organ odwoławczy zaznaczył, że w zaskarżonym rozkazem Komendant Powiatowy przywołał rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (Dz.U. z 2002 r., nr 120, poz. 1029 ze zm. dalej "rozporządzenie MSWiA"), które utraciło moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2020 r., poz. 1610). Ponadto jako postawię rozstrzygnięcia Komendant Powiatowy przywołał art. 39 ust. 2 zamiast art. 39 ust. 1 ustawy o Policji.
Komendant Wojewódzki stwierdził, że wskazanie innej podstawy prawnej rozstrzygnięcia niż ta, która powinna być zastosowana, nie miały jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego rozkazu w zakresie podstaw prawnych i faktycznych, które w dacie wydania rozstrzygnięcia istniały. Podstawa prawna z art. 39 ust. 1 ustawy o Policji do zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych istniała i nadal istnieje, dlatego rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należało uznać za prawidłowe.
Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem 21 kwietnia 2022 r., III SA/Łd 892/21 oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące (zawieszenie obligatoryjne). Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, policjanta można zawiesić w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, nieumyślne, ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowania dyscyplinarnego, jeżeli jest to celowe z uwagi na dobro postępowania lub dobro służby - na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy (zawieszenie obligatoryjne).
WSA w Łodzi przypomniał, że w dacie wydania rozkazu personalnego przez Komendanta Powiatowego, tj. 8 czerwca 2021 r. istniała podstawa do obligatoryjnego zawieszenia w czynnościach służbowych, o której mowa w cyt. art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, ale fakt ten nie był jeszcze organowi pierwszej instancji znany. Postanowieniem z 8 czerwca 2021 r. prokurator Prokuratury Rejonowej w W. przedstawił skarżącemu zarzut popełniania czynu z art. 178a § 1 k.k. Postanowienie zostało ogłoszone skarżącemu tego samego dnia, a do Komendanta Powiatowego wpłynęło dopiero 16 czerwca 2021 r., tj. po wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Czyn z art. 178a § 1 k.k., który został zarzucony skarżącemu w postanowieniu o przedstawieniu zarzutów w postępowaniu przygotowawczym jest przestępstwem umyślnym ściganym z oskarżenia publicznego.
Tym samym w dacie wydania rozkazu personalnego przez organ pierwszej instancji istniała obligatoryjna przesłanka do zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych określona w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji lecz nie była jeszcze organowi znana.
Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem odwoławczym, że choć Komendant Powiatowy jako podstawę rozkazu personalnego błędnie wskazał art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, powyższa okoliczność nie miała wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ zarzucony skarżącemu w postępowaniu karnym czyn, tj. z art. 178a § 1 k.k. stanowi przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a wydanie rozkazu personalnego o zawieszeniu w czynnościach służbowych wobec wszczęcia postępowania karnego (in personam) było w tej sytuacji obligatoryjne.
Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że wbrew stanowisku skarżącego okoliczność powołania w podstawie prawnej rozkazu personalnego z 8 czerwca 2021 r. błędnej podstawy prawnej i nieobowiązującego już rozporządzenia nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (rozkazu) w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W świetle przywołanego przez WSA w Łodzi orzecznictwa błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc nie może zostać zakwalifikowane jako działanie bez podstawy prawnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można było zatem uznać, że rozkaz personalny z 8 czerwca 2021 r. dotknięty był wadą kwalifikowaną braku podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane powyżej uchybienie naprawił wskazując w rozkazie personalnym z 21 lipca 2021 r. prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia.
Reasumując, Sąd pierwszej instancji wskazała, że Komendant Wojewódzki zasadnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki określone w art. 39 ust. 1 ustawy o Policji, co obligowało organ do wydania decyzji (rozkazu) o zwieszeniu w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy.
Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszania policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych (dalej jako: rozporządzenie) w zw. z § 2 rozporządzenia w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na niedokonaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi właściwej kontroli ważności wydanych w sprawie decyzji i w konsekwencji błędne niestwierdzenie nieważności decyzji organów, podczas gdy zostały one wydane bez podstawy prawnej, tj. na podstawie nieobowiązującego w dacie wydania rozkazu (decyzji) przepisu prawa.
W oparciu o powyższe zarzuty, kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zawnioskował o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Dodatkowo zwrócił się o zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym zwrotu zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego staje się zatem orzeczenie sądu pierwszej instancji w takim zakresie, w jakim zostało zaskarżone, oraz w świetle tych podstaw kasacyjnych, które zostały wskazane i skonkretyzowane przez skarżącego kasacyjnie.
Zarzut skargi kasacyjnej nie został oparty na usprawiedliwionej podstawie.
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie kasatora w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji powinien stwierdzić nieważność decyzji obu organów albowiem zostały one wydane bez podstawy prawnej, tj. na podstawie nieobowiązującego w dacie wydania rozkazu personalnego przepisu prawa. Przepisem tym był § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 lipca 2002 r. w sprawie trybu zawieszenia policjanta w czynnościach służbowych przez przełożonych i § 2 tego rozporządzenia Rozporządzenie to utraciło moc z 1 października 2020 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r., poz. 1610).
Zostało natomiast przywołane w podstawie prawnej rozkazu personalnego z 8 czerwca 2021 r. Komendanta Powiatowego Policji w S., czyli w rozkazie personalnym organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji odnotował utratę mocy ww. aktu prawnego.
W tak ukształtowanych okolicznościach wskazać należy, że istotą obowiązującej w procedurze administracyjnej, na podstawie art. 15 k.p.a., zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest to aby sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpatrzona i rozstrzygnięta przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować ewentualne uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ pierwszej instancji, a nie konwalidować jego zaniedbania i zaniechania.
Zasadniczo sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W przypadku zaistnienia takiej konieczności, uchylone może zostać nie tylko orzeczenie organu wydane w postępowaniu odwoławczym, które zostało zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, ale i orzeczenie wydane na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia.
Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem, warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie - art. 145 p.p.s.a.
W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę uznając rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łodzi za zgodne z prawem. Zasadnie przyjął, że powołanie w podstawie prawnej rozkazu personalnego z 8 czerwca 2021 r. nieobowiązującego rozporządzenia nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy, którego rozstrzygnięcie kontrolował WSA w Łodzi, w podstawie prawnej nie wskazał przepisów uchylonego rozporządzenia. Omówił natomiast szeroko podstawę prawną, która znajdowała zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy.
Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., wobec niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej skargę tę oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 204 pkt 1 p.p.s.a.