Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 marca 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 701/22 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na bezczynność Naczelnej Rady Pielęgniarek i Położnych w [...] w przedmiocie rozpoznaniu wniosku z dnia [...] września 2022 r.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca") złożyła pismo z dnia [...] września 2022 r. do Naczelnej Izby Pielęgniarek i Położnych (dalej: "organ") z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w zakresie:
- - pełnej oferty (wraz z załącznikami), złożonej przez Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych w [...] (dalej: "Izba"), w ramach postępowania ogłoszonego przez organ w bazie konkurencyjności dla zapytania ofertowego w sprawie wyłonienia wykonawców kursów specjalistycznych dla pielęgniarek i położnych - realizowanych w ramach projektu "Wsparcie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych" - w ramach Programu Operacyjnego "Wiedza Edukacja Rozwój na lata 2014 – 2020" - współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego – zwanego dalej: "Projektem",
- - informacji, czy oferta Izby była kompletna i czy - przed upływem terminu składania ofert - złożono wszystkie załączniki, a jeżeli nie w jakiej dacie je przedłożono pomimo, że informacja ta stanowi publiczną.
W odpowiedzi na wniosek - pismem z 15 września 2022 r. - organ poinformował, że kopie złożonych w postępowaniu ofert nie stanowią informacji publicznej. Nie odniósł się do drugiego z przedstawionych zapytań, a wnioskodawca podniósł, że jest w posiadaniu jedynie daty złożenia oferty Izby - w udostępnionym protokole. W tym zakresie wniosek zrealizowano.
[...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.").
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie, pomimo że przywołana przez organ argumentacja, przemawiająca za nieudostępnianiem żądanej informacji, nie jest precyzyjna.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że w sprawie bezsporne są jej uwarunkowania faktyczne - treść i terminy kierowania korespondencji między stronami oraz nieudostępnienie żądanej informacji we wskazanym wnioskiem zakresie, mimo upływu terminu zakreślonego ustawą. Nie jest sporne także, że organ należy do podmiotów obowiązanych do udzielania informacji publicznej - w myśl art. 4 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.", "ustawa o informacji"). Spór dotyczył tego, czy żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną - udostępnianą w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie z samego żądania udostępnienia informacji wynikało, że jest ona potrzebna podmiotowi konkurencyjnemu wobec Izby już po zakończeniu postępowania konkursowego.
Sąd I instancji stwierdził, że w takim przypadku przepisy o dostępie do informacji publicznej nie mają zastosowania. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że idea zapewnienia transparentności działania podmiotów realizujących zadania publiczne jest wprawdzie z jednej strony istotnym filarem państwa demokratycznego, z drugiej wiąże się jednak z potrzebą ponoszenia kosztów obsługi wniosków - nawet tych dotyczących wyłącznie informacji prostych (nieprzetworzonych). Z woli prawodawcy są one ponoszone w interesie publicznym ze środków pochodzących z obowiązkowych danin publicznych. Woli prawodawcy - zapewnienia przejrzystości działania organów państwa - nie można jednak utożsamiać z powinnością organów państwa (tu samorządu zawodowego) zbierania i opracowywania informacji przydatnych podmiotom przy prowadzeniu ich spraw indywidualnych.
Sąd I instancji podkreślił, że na powyższą ocenę nie może mieć wpływu przywołana w skardze reguła Wytycznych. Zdaniem Sądu trafnie wywiedziono w odpowiedzi na skargę, że nie sposób z niej wyprowadzić powinności udostępnienia wnioskodawcy żądanych informacji. Wytyczne nie mają też dla organu charakteru aktu normatywnego, kreującego po jego stronie powinność, zaś dla wnioskodawcy określone uprawnienie. Zakres dostępu do informacji publicznej w Polsce reguluje bowiem akt rangi ustawowej - ustawa o informacji. W danym zakresie, tryb udostępniania informacji publicznej nie dotyczy wniosków takich jak przedmiotowy. Z treści wskazanej regulacji Wytycznych nie wynika też expressis verbis powinność udostępnienia całości składanych ofert wraz z załącznikami – jedynie protokołu postępowania.
Reasumując, chybione są zarzuty naruszenia wymienionego w skardze przepisu prawa materialnego, zakreślającego reguły dostępu do informacji publicznej. Organowi nie można zaś przypisać bezczynności w danej sprawie. Tym bardziej nie miała ona charakteru rażącego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to:
- a) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że próba weryfikacji prawidłowości wyboru ofert w postępowaniu, w którym uczestniczył skarżący, organizowanym przez Naczelną Izbę Pielęgniarek i Położnych stanowi przesłankę negatywną do uznania za informację publiczną informacji objętych wnioskiem skarżącej z [...] września 2022 r. z uwagi na ich, zdaniem Sądu pierwszej instancji, indywidualny a nie publiczny charakter, w drodze dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieuprawniony treścią art. 2 ust. 2 u.d.i.p. badania interesu prawnego skarżącej;
- b) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust. 1 u.d.i.p.- poprzez uznanie przez Sąd I Instancji, iż sprawa nie jest sprawą publiczną tylko z uwagi na fakt, iż skarżący złożył ofertę w postępowaniu, w którym następnie żądał dostępu do dokumentów w drodze udostępnienia informacji publicznej;
- c) naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że o kwalifikacji informacji jako informacji publicznej decyduje cel, dla jakiego skarżący żądał jej udostępnienia, podczas gdy o kwalifikacji informacji decyduje wyłącznie kryterium przedmiotowe, a nie cel, jakiemu ma służyć udostępnienie informacji.
Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, a także oświadczyła, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wobec oświadczenia strony skarżącej kasacyjnie o zrzeczeniu się rozprawy i braku żądania jej przeprowadzenia przez organ, adekwatnie do postanowień art. 182 § 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona skarga kasacyjna jest bezzasadna. Pomimo odmienności normatywnej zarzutów podniesionych w pkt a) – c) petitum skargi kasacyjnej zarzuty te - koncentrujące się wokół naruszenia przepisów prawa materialnego - zmierzają w istocie do podważenia sformułowanej przez Sąd pierwszej instancji oceny, że w realiach rozpatrywanej sprawy nie można zarzucić organowi bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżącej kasacyjnie z dnia [...] września 2022 r. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty muszą zatem zostać rozpoznane łącznie.
Przede wszystkim należy podnieść, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmował ofertę złożoną przez oferenta – Okręgową Izbę Pielęgniarek i Położnych w [...] w ramach postępowania ogłoszonego przez podmiot zobowiązany w bazie konkurencyjności dla zapytania ofertowego w sprawie wyłonienia wykonawców kursów specjalistycznych dla pielęgniarek i położnych – realizowanych w ramach projektu "Wsparcie kształcenia podyplomowego pielęgniarek i położnych" – w ramach Programu Operacyjnego "Wiedza Edukacja Rozwój na lata 2014-2020", współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego.
Należy podnieść, że art. 37 ust. 6 - 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. poz. 818; powoływanej dalej jako "ustawa o zasadach realizacji programów") stanowią, iż dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów u.d.i.p. Dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie nie wskazał powyższej regulacji w podstawach skargi kasacyjnej, nie może zatem podlegać rozważeniu, czy Sąd I instancji właściwie powyższe przepisy zinterpretował czy zastosował.
Należy jednak wspomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera zatem normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny, na podstawie którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią.
Nie można więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; ONSAiWSA 2014/3/38), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego wątpliwości postanowienia ustawy". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej".
W rozpatrywanej sprawie nie ma sporu co do charakteru postępowania, w ramach którego została złożona oferta, o udostępnienie której wniósł wnioskodawca we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę wniesionej do Sądu I instancji organ powołał się w szczególności na wytyczne programowe, w oparciu o art. 2 pkt 32 ustawy o zasadach realizacji programów.
Skoro zatem zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429)", to oznacza, że podmiot zobowiązany prawidłowo rozpoznał wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie pozostawał w bezczynności. Stosowanie klauzuli kolizyjnej w związku z art. 37 ust. 6 powoływanej ustawy nie narusza istoty prawa do informacji publicznej. Celem wprowadzenia przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów jest bowiem ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu.
Rację ma skarżący kasacyjnie o tyle, że dla oceny charakteru żądanych informacji nie ma znaczenia cel, jaki przyświecał wnioskodawcy składającemu wniosek o ich udostępnienie. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny kwestii bezczynności podmiotu zobowiązanego w kontekście ustalonego charakteru żądanej informacji.
Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.