Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 29/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę H. P. na czynność Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 5 maja 2021 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu ponieważ nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego czynność w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Czynność ta nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność tego typu musi wywoływać dla określonego podmiotu skutki prawne. Natomiast zaskarżona czynność nie kreuje w żaden sposób uprawnienia lub obowiązku skarżącej. Skutki prawne rodzi nie ogłoszenie, a dopiero rozstrzygnięcie konkursu.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła H. P., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15a ust. 2 ustawy z 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych polegające na przyjęciu, że skarżąca H. P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu czynności Zastępcy Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej z 5 maja 2021 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, gdy była kandydatem w tym konkursie, a więc stroną tego postępowania, które stanowi prawem uregulowany proces działań, proces rozciągnięty w czasie, którego celem jest wyłonienie członka kolegium RIO i na każdym etapie tego procesu jest stroną tego procesu, tj. od jego pierwszego etapu, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej, o którym mowa w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, czyli od ogłoszenia konkursu do skierowania przez Prezesa Izby do Prezesa Rady Ministrów wniosku o powołanie członka kolegium izby (vide § 20 - który stanowi o ostatnim etapie tego konkursu zgodnie z tym rozporządzeniem),
- 2. art. 52 § 2 p.p.s.a przez odmowę rozpoznania skargi w sytuacji, gdy stronie nie służyły środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, a nadto takie środki zaskarżenia nie zostały także przewidziane na tym etapie postępowania konkursowego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej,
- 3. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. odrzucenie skargi na czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która to skarga stanowiła swoiste wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, stwarzających zagrożenie spowodowania trudnych do odwrócenia skutków podejmowanych działań - obarczonych nawet ryzykiem unieważnienia konkursu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (co miało już miejsce w odniesieniu do RIO w Kielcach w 2014 r.).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że uchwała Kolegium RIO o negatywnym zaopiniowaniu kandydata na stanowisko członka kolegium ma charakter władczej czynności publicznoprawnej. Zwróciła uwagę na duży nakład pracy konieczny w celu przygotowania się kandydata do konkursu. W ocenie skarżącej kasacyjnie możliwość unieważnienia konkursu z uwagi na błędy proceduralne narusza prawa kandydatów na członka Kolegium RIO. Powyższe dotyczy w szczególności ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium w sytuacji, gdy organ nie dysponuje takim etatem i nie wystąpił o jego przydzielenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż zasadnicze motywy odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi sprowadzały się do stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie czynności w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym koniecznym do zaskarżenia przedmiotowej czynności. Sąd ten wskazał, iż zaskarżona czynność nie kreuje w żaden sposób uprawnienia lub obowiązku skarżącej, ponieważ skutki prawne rodzi dopiero rozstrzygnięcie konkursu, a nie jego ogłoszenie. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do kwestii kognicji (właściwości) sądu administracyjnego.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd Wojewódzki przyjął prawidłową wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznał, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej musi wpływać na sytuację prawną skarżącego. Wymóg ten jest podkreślany w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2, NSA wyjaśnił, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pogląd ten NSA w składzie orzekającym podziela.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty nie pozwalają na podjęcie skutecznej polemiki z poglądem o braku normy prawnej, stanowiącej podstawę uprawnienia lub obowiązku H. P., które mogłyby zostać naruszone czynnością organu z 5 maja 2021 r. w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium RIO. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach określonych przez skarżącego kasacyjnie i nie jest władny do samodzielnego rozszerzania podstaw kasacyjnych.
Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłową wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i odniósł ją do okoliczności rozpoznawanej sprawy, zatem nie naruszył tego przepisu. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (normy odniesienia) z naruszeniem przepisu, z którego jej zdaniem wynika uprawnienie lub obowiązek (normą dopełnienia, zob. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, LEX nr 1769663).
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Art. 28 k.p.a. nie miał zastosowania w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, a więc przepis ten nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zakres zastosowania k.p.a. określa jego art.
1. W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje natomiast postępowania w sprawie podjęcia czynności o charakterze materialno-technicznym, w tym czynności w przedmiocie ogłoszenia konkursu na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podobnie WSA w Kielcach nie naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia przedmiotowej czynności. W orzecznictwie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., III OSK 2052/21, LEX nr 3353973). Norma prawna będąca podstawą interesu prawnego skarżącej nie wynika z powołanego art. 15a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis ten stanowi wyłącznie, że konkurs na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. W konsekwencji także art. 15a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony.
Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 52 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przepis ten należy odczytywać łącznie z § 1 powołanego artykułu, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zwraca uwagę, iż powyższe przepisy nie określają kognicji sądu administracyjnego, nie stanowią podstawy interesu prawnego skarżącej kasacyjnie ani nie były przez Sąd pierwszej instancji stosowane. Dlatego zarzut naruszenia art. 52 § 2 p.p.s.a. także nie zasługuje na uwzględnienie.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.