Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1746/18 oddalił skargę P. W. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] lutego 2018 r. (nr [...]), podlegającym natychmiastowemu wykonaniu, zwolnił skarżącego asp. P. W. ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2018 r., z uwagi na interes służby (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.).
Po rozpoznaniu odwołania Zarządu Szkolnego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów Centrum Szkolenia Policji w [...], Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji z [...] lutego 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ten rozkaz został doręczony P. W. w dniu [...] maja 2018 r. i w dniu [...] maja 2018 r. funkcjonariusz stawił się do służby w Policji.
W dniu [...] czerwca 2018 r. P. W. zwrócił się do Komendanta Centrum Szkolenia Policji z wnioskiem (raportem) o: przywrócenie go do służby, wypłatę świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą (tj. od [...] marca 2018 r. do [...] maja 2018 r.) na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o Policji oraz wliczenie powyższego okresu do okresu służby na podstawie art. 42 ust. 6 ustawy.
Komendant Centrum Szkolenia Policji w [...] rozkazem personalnym z [...] czerwca 2018 r. (nr [...]) wydanym na podstawie art. 42 ust. 5, art. 99 ust. 1 i ust. 2, art. 100 i art. 106 ust. 3 ustawy o Policji odmówił asp. szt. P. W. prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą (od [...] marca do [...] maja 2018 r.) równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.
P. W. złożył odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r. i wniósł o jego uchylenie.
Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z [...] sierpnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r. o odmowie przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pieniężnego za okres pozostawania poza służbą równego uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem.
P. W. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie personalnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku wskazał, że rozkaz personalny został wydany zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 42 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę do przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Według ust. 5, policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc.
Sąd uznał, że dokonana przez organy w tej sprawie wykładania art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 5 ustawy o Policji jest prawidłowa. Znajduje ona zresztą potwierdzenie w orzecznictwie sądowym np. w przywołanym w zaskarżonej decyzji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r. II SA/Wa 579/16, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2018 r. I OSK 2874/16 o oddaleniu skargi kasacyjnej od wspomnianego orzeczenia, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2009 r., I OSK 653/09 przywołanym w skardze przez skarżącego).
W powołanym orzecznictwie przyjęto, że przywrócenie do służy, o którym mowa w powołanych przepisach, odnosi się do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji ostatecznej (o zwolnieniu z Policji). Innymi słowy, ustawodawca wiąże instytucję przywrócenia do służby z ostatecznym zwolnieniem ze służby. Przywrócenie do służby oznacza bowiem prawną (na podstawie decyzji administracyjnej) reaktywację nieistniejącego (ostatecznie rozwiązanego) stosunku służbowego. Z taką reaktywacją dającą podstawy do przywrócenia nie mamy do czynienia w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego mocą nieostatecznej decyzji administracyjnej, nawet jeżeli tej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Rygor natychmiastowej wykonalności jest bowiem środkiem ochrony tymczasowej, skutecznym do chwili ostatecznego załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.
Ostateczne rozstrzygnięcie o zwolnieniu ze służby następuje zatem z chwilą uzyskania przez decyzję w sprawie zwolnienia przymiotu ostateczności. Dopiero wtedy, w razie wydania decyzji o zwolnieniu aktualizuje się roszczenie o przywrócenie do służby.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 42 ust. 1 i 5 oraz w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz w zw. z art. 108 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że świadczenie odszkodowawcze, o którym mowa w powołanym powyżej przepisie dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy wobec funkcjonariusza Policji wydana zostanie ostateczna decyzja w przedmiocie zwolnienia go ze służby, a następnie zostanie ona wyeliminowana z obrotu prawnego na podstawie orzeczenia właściwego sądu administracyjnego, a nie w sytuacji, gdy dojdzie do wydania decyzji nieostatecznej opatrzonej co prawda rygorem natychmiastowej wykonalności, bowiem w takiej sytuacji nie dochodzi do reaktywacji stosunku służbowego i co za tym pozostaje nie powstaje po stronie skarżącego prawo do świadczenia odszkodowawczego, gdy tymczasem Rozkaz Personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] nr [...] z dnia [...].02.2018r., opatrzony postanowieniem o nadaniu mu rygoru natychmiastowej wykonalności z art. 108 ust. 1 k.p.a., spowodował ten skutek faktyczny i prawny, iż doszło do zwolnienia ze służby skarżącego, został on rozliczony z posiadanych sortów mundurowych, broni i legitymacji służbowej oraz wypłacono mu wszelkie należności finansowe związane z faktem zwolnienia ze służby, przez co pozostawał faktycznie poza służbą w okresie od [...] marca 2018 roku do [...] maja 2018 roku.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości - na podstawie art. 188 p.p.s.a. - zaskarżanego wyroku i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz poprzedzającego jego wydanie rozkazu personalnego organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także nie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a tym samym zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 14 listopada 2022 r. wyznaczyła posiedzenie niejawne w dniu 19 stycznia 2023 r.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Na wstępie stwierdzić należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a., gdyż przepis ten nie stanowił podstawy wyrokowania i nie był stosowany przez Sąd I instancji, a więc nie mógł go naruszyć. Podstawę rozstrzygnięcia Sądu stanowił przepis art. 151 p.p.s.a. Nadto art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Skoro w niniejszej sprawie taka okoliczność w niniejszej sprawie nie zaistniała, to brak było podstaw do jego zastosowania.
Niezasadne są także zarzuty naruszenia art. 42 ust. 1 i 5 oraz w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz w zw. z art. 108 ust. 1 i nast. k.p.a. Otóż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie już wyrażano pogląd, że "przepisy art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy z 1990 r. o Policji nie mają zastosowania do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji nieostatecznej, która na skutek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności została wykonana, a następnie została przez organ odwoławczy uchylona, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji." – zob. wyrok NSA z 16 listopada 2018 r., sygn. I OSK 2874/16. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie podziela stanowisko wyrażone w tych wyroku, a także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku aprobujące dokonaną przez organy wykładnię zawartego w art. 42 ust. 1 ustawy o Policji sformułowania "przywrócenia do służby" policjanta.
W sprawie trafnie uznano, że odnosi się ono wyłącznie do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji ostatecznej. Analiza treści tego przepisu prowadzi bowiem do wniosku, że ustawodawca wiąże skutek przywrócenia do służby z uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości. Decyzja uchylająca lub stwierdzająca nieważność to decyzja, której bezpośrednim skutkiem jest ukształtowanie sytuacji prawnej policjanta. Zatem przepisy art. 42 ust. 1 i ust. 5 ustawy o Policji nie mają zastosowania do policjanta zwolnionego ze służby na podstawie decyzji nieostatecznej, która na skutek nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności została wykonana, a następnie została przez organ odwoławczy uchylona, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Taka sytuacja wystąpiła w rozpoznawanej sprawie.
Skarżący nie został zwolniony ze służby na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 16 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji rozkaz personalny organu I instancji o jego zwolnieniu z Policji nie był ostateczny i został uchylony przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Taki tryb eliminacji z obrotu prawnego danego rozstrzygnięcia nie pozwala na przyjęcie, że nastąpiło przywrócenie do służby w rozumieniu art. 42 ust.1 o Policji. Musi zatem nastąpić pewna sekwencja zdarzeń: 1) policjant musi być zwolniony ze służby na podstawie ostatecznej decyzji (rozkazu personalnego);
- 2) musi nastąpić uchylenie lub stwierdzenie nieważności takiej decyzji w drodze decyzji ostatecznej;
- 3) dopiero wówczas policjant może ubiegać się o przywrócenie do służby i przysługuje mu za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc.
Natomiast art. 108 ust. 1 pkt 6 oraz art. 114 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji oraz w zw. z art. 108 ust. 1 i nast. k.p.a. nie były stosowane przez Sąd I instancji, a więc nie mógł on ich naruszyć. Co więcej nie stanowiły one podstawy prawnej zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, ani decyzji ją poprzedzającej. Przedmiotem niniejszego postępowania nie były bowiem kwestie związane z katalogiem przysługujących policjantowi świadczeń związanych ze zwolnieniem ze służby, to bowiem na dzień orzekania przez organ odwoławczy nie nastąpiło jeszcze aktem ostatecznym. Co więcej decyzji I instancji (rozkaz personalny Komendanta Centrum Szkolenia Policji w [...] z [...] czerwca 2018 r., nr [...]) poprzedzającej zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzję nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 ust. 1 k.p.a. Tym samym zarzut w tym zakresie jest oczywiście bezzasadny.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. t.j. z 2018 r., poz. 265), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 (publ. LEX nr 1226661).