Uzasadnienie
Postanowieniem z 29 kwietnia 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 49/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę H. P. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 13 grudnia 2021 r. nr 33/2021 w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej.
W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarga podlega odrzuceniu. Zdaniem WSA w Kielcach nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego uchwała w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej. Jest ona elementem wstępnym pewnego procesu, którego celem jest wyłonienie Prezesa RIO. Postępowanie konkursowe stanowi prawem uregulowany ciąg działań. Przepisy regulujące postępowanie konkursowe nie przewidują kontroli sądowej tego rodzaju aktów. Zdaniem Sądu, uchwała o powołaniu komisji konkursowej może zostać zaskarżona dopiero poprzez skargę na wynik konkursu. Sąd wskazał także na brak interesu prawnego wymaganego do wniesienia skargi.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła H. P., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15a ust. 2 ustawy z 7 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych polegające na przyjęciu, że skarżąca H. P. nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 13 grudnia 2021 r. nr 33/2021 w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w sytuacji, gdy była kandydatem w tym konkursie, a więc stroną tego postępowania, które jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wydanym postanowieniu "stanowi prawem uregulowany proces działań", "proces rozciągnięty w czasie, którego celem jest wyłonienie Prezesa RIO" i na każdym etapie tego procesu jest stroną tego procesu, tj. od zgłoszenia swojej kandydatury do skierowania przez Ministra do Prezesa Rady Ministrów wniosku o powołanie prezesa izby (vide § 18 - który stanowi o ostatnim etapie konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej),
- 2. art. 52 § 2 p.p.s.a przez odmowę rozpoznania skargi w sytuacji, gdy stronie nie służyły środki zaskarżenia w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, jak słusznie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ("w ocenie Sądu, kwestionowana uchwała nie stanowi aktu czy czynności podlegającej zaskarżeniu do sądu"), a nadto takie środki zaskarżenia nie zostały także przewidziane na tym etapie postępowania konkursowego w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 stycznia 2004 roku w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej,
- 3. art. 61 § 3 p.p.s.a przez nierozpoznanie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonego aktu (uchwały kolegium RIO), w sytuacji gdy zachodziło niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków podejmowanych działań - obarczonych nawet ryzykiem unieważnienia konkursu przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w oparciu o § 17 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 19 stycznia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na prezesa regionalnej izby obrachunkowej,
- 4. art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. odrzucenie skargi na akt (uchwałę) z zakresu czynności administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, która to skarga stanowiła swoiste wezwanie do usunięcia naruszeń prawa, zmierzające do wyłączenia ze składu komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach członka Kolegium Pani A. Z., w sytuacji kiedy to uchwała Kolegium RIO w Kielcach o wyborze Pani A. Z. na pozaetatowego członka Kolegium RIO w Kielcach została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i w dacie składania skargi toczyło się pod sygnaturą akt II DK/Ke 73/21 postępowanie skargowe zawierające zarzut naruszenia przepisów prawa przy wyborze Pani A. Z. na pozaetatowego członka Kolegium (członek Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej I. P. odmówił wzięcia udziału w głosowaniach w dniu 7 października 2021 r. w tym nad uchwałą nr 27/2021 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach z 7 października 2021 r. w sprawie zaopiniowania kandydata na pozaetatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej podnosząc zarzuty łamania przepisów prawa: "Jeszcze raz powtórzę, uważam, że to głosowanie jest nielegalne, jest sprzeczne z przepisami prawa, sprzeczne z naszą ustawą, sprzeczne z rozporządzeniem wykonawczym dotyczącym konkursów, dlatego nie będę brał udziału w tym głosowaniu. Nie wstrzymuję się, tylko ja nie biorę udział w tym głosowaniu i proszę to zapisać do protokołu" i " Ja muszę zabrać głos po raz kolejny, żeby było jasność, nie jesteśmy w żadnej bezczynności. Myśmy zakończyli procedurę przewidzianą przez ustawę, zakończyliśmy, nie jesteśmy w żadnej bezczynności. Proszę Państwa, ja informuję Państwa, nie będę brał udziału w głosowaniu nielegalnym, nie będę brał udziału nad punktem, żeby dzisiaj taką sprawę omawiać. Przypominam, że znajdujemy się w składzie kadłubowym pięcioosobowym, ustaliliśmy, że będziemy postępować w sprawach konkursowych w składzie sześcioosobowym, bo taki jest możliwy i w ewentualnym głosowaniu ponownym nad rzeczą już osądzoną, która ma powagę rzeczy już osądzonej nie będę brał udziału jako Kolegiant, bo nie mogę łamać prawa i namawiać Państwa, żebyście też nie łamali prawa. Proszę o zaprotokołowanie tego" – vide protokół nr 22/1027/2021 z posiedzenia Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Kielcach w dniu 7 października 2021 r.).
W oparciu o tak sformułowane zarzuty H. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. Wniosła także o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że gdyby Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały, to dalsza procedura konkursowa nie byłaby obarczona żadnymi błędami proceduralnymi i zagrożona unieważnieniem. Podkreśliła, że procedura konkursowa została zakończona wbrew podniesionym zarzutom co do prawidłowości jej przebiegu. Na obecnym etapie zasadnym wydaje się unieważnienie konkursu, co nie byłoby konieczne, gdyby na stosownym etapie doszło do zmiany składu komisji konkursowej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. Jednakże o tym, czy w tego rodzaju sprawie skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie, decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, okoliczności sprawy oraz przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty nie uzasadniają przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie.
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie wskazać należy, iż zasadnicze motywy odrzucenia przez WSA w Kielcach skargi sprowadzały się do stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego w sprawie uchwały w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd pierwszej instancji stwierdził także, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym koniecznym do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sąd ten wskazał, iż zaskarżona uchwała jest tylko elementem wstępnym pewnego procesu, którego celem jest wyłonienie Prezesa RIO. W konsekwencji uchwała ta może zostać zaskarżona dopiero poprzez skargę na wynik konkursu. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności odniesie się do kwestii kognicji (właściwości) sądu administracyjnego.
Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący stwierdzenia braku kognicji sądu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanego przepisu. Z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd Wojewódzki przyjął prawidłową wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i uznał, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej musi wpływać na sytuację prawną skarżącego. Wymóg ten jest podkreślany w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych. W uchwale składu 7 sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, ONSAiWSA 2014, nr 1, poz. 2, NSA wyjaśnił, że akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność. Pogląd ten NSA w składzie orzekającym podziela.
Odnosząc te rozważania do okoliczności rozpatrywanej sprawy przyjąć trzeba, iż sformułowane przez skarżącą kasacyjnie zarzuty nie pozwalają na podjęcie skutecznej polemiki z poglądem o braku normy prawnej, stanowiącej podstawę uprawnienia lub obowiązku H. P., które mogłyby zostać naruszone uchwałą organu z 13 grudnia 2021 r. nr 33/2021 w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podkreślenia wymaga, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w granicach określonych przez skarżącego kasacyjnie i nie jest władny do samodzielnego rozszerzania podstaw kasacyjnych.
Sąd pierwszej instancji przedstawił prawidłową wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i odniósł ją do okoliczności rozpoznawanej sprawy, a zatem nie naruszył tego przepisu. Natomiast skarżąca kasacyjnie nie powiązała zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (normy odniesienia) z naruszeniem przepisu, z którego jej zdaniem wynika uprawnienie lub obowiązek (normą dopełnienia, zob. uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżone orzeczenie nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, LEX nr 1769663).
Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 15a ust. 2 o regionalnych izbach obrachunkowych. Art. 28 k.p.a. nie miał zastosowania w odniesieniu do okoliczności niniejszej sprawy, a więc przepis ten nie mógł zostać przez Sąd pierwszej instancji naruszony. Zakres zastosowania k.p.a. określa jego art.
1. W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a. Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco. Kodeks postępowania administracyjnego nie normuje natomiast postępowania w sprawie podjęcia uchwały w sprawie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej. Podobnie WSA w Kielcach nie naruszył art. 50 § 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego niezbędnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie przyjmuje się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa (nie tylko do prawa administracyjnego), na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot w określonym stanie faktycznym może domagać się konkretyzacji swoich uprawnień lub obowiązków bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony sfery swoich praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem (zob. wyrok NSA z 24 maja 2022 r., III OSK 2052/21, LEX nr 3353973). Norma prawna będąca podstawą interesu prawnego skarżącej nie wynika z powołanego art. 15a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Przepis ten stanowi wyłącznie, że konkurs na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. W konsekwencji także art. 15a ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie został przez Sąd pierwszej instancji naruszony.
Przechodząc do naruszenia art. 52 § 2 p.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten stanowi, iż przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Przepis ten należy odczytywać łącznie z § 1 powołanego artykułu, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Zwraca uwagę, iż powyższe przepisy nie określają kognicji sądu administracyjnego, nie stanowią podstawy interesu prawnego skarżącej kasacyjnie ani nie były przez Sąd pierwszej instancji stosowane. Dlatego zarzut naruszenia art. 52 § 2 p.p.s.a. także nie zasługuje na uwzględnienie.
Bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 61 § 3 p.p.s.a przez nierozpoznanie wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej uchwały. Kompetencja sądu do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności uwarunkowana jest dopuszczalnością postępowania sądowoadministracyjnego. Stwierdzenie niedopuszczalności postępowania głównego skutkuje niedopuszczalnością postępowania incydentalnego, jakim jest postępowanie w przedmiocie udzielenia środka ochrony tymczasowej (tak np. postanowienie NSA z 24 stycznia 2017 r., II OZ 1432/16, LEX nr 2191119). Wobec niedopuszczalności skargi sąd nie był uprawniony do uwzględnienia wniosku i wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały w przedmiocie wyboru członków Komisji Konkursowej do przeprowadzenia konkursu na Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.