Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1881/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/21, odrzucił skargę S. K. na pismo Przewodniczącego Rady Gminy M. W. z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie rady gminy.

Jak wskazał Sąd I instancji skargą z dnia 21 czerwca 2021 r. S. K. (dalej: skarżący) zakwestionował czynność Przewodniczący Rady Gminy M. W. z dnia 26 maja 2021 r., polegającą na odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy M. W., które odbyło się 28 maja 2021 r. Skarżący zarzucił naruszenie:

1. 1. art. 11b ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 559) – dalej: "u.s.g." w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) – dalej: "u.d.i.p." w zw. z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim z przepisów tych wynika prawo obywatela wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, oraz w zakresie w jakim z przepisów tych wynika jawność działania tychże organów, poprzez brak zastosowania, polegający na bezpodstawnej odmowie wstępu na posiedzenie Rady Gminy M. W., która odbyła się 28 maja 2021 r.;
2. 2. art. 61 ust. 2 w zw. z art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 11b ust. 2 u.s.g., w zakresie w jakim przepisy te określają warunki ograniczania prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, w tym na posiedzenia komisji, poprzez błędne zastosowanie, polegające na dokonaniu ograniczenia tego prawa w sytuacji, gdy nie zachodzi w istocie konieczność ochrony innych dóbr prawnie chronionych, a nadto dokonane ograniczenie nie następuje w drodze ustawy oraz nie spełnia wymogu proporcjonalności.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności ww. czynności Przewodniczącego Rady Gminy M. W., uznania jego uprawnienia do wstępu na posiedzenie Rady Gminy M. W., które odbyło się 28 maja 2021 r. i orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wskazał że w dniu 23 maja 2021 r. skarżący zwrócił się, za pośrednictwem poczty elektronicznej, do Przewodniczącego Rady Gminy M. W. o wskazanie podstawy prawnej ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie rady gminy. W tej samej wiadomości poinformował, że zamierza uczestniczyć w posiedzeniu rady gminy.

Za pośrednictwem poczty elektronicznej Przewodniczący Rady Gminy w dniu 26 maja 2021 r. skierował do skarżącego odpowiedź, w której poinformował o tym, że podstawą ograniczenia prawa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Dalej wskazano, że warunki lokalowe nie pozwalają na zapewnienie przestrzegania powyższych rygorów w sytuacji gdyby w sesji miała wziąć bezpośredni udział publiczność. czynność Przewodniczącego Rady Gminy, wskutek której uniemożliwiono wstęp na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, została następnie zmaterializowana w wiadomości e-mail z dnia 23 maja 2021 r., w której potwierdzone zostało ograniczenie prawa wstępu na posiedzenie Rady Gminy osób innych niż radni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu wątpliwa pozostaje właściwość rozpoznania złożonej skargi przez WSA. Skarżący kwestionuje czynność porządkowo-organizacyjną Przewodniczącego Rady o charakterze faktycznym, która nie mieści się w katalogu czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego - 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329) – dalej: "P.p.s.a.".

W przypadku uznania, że skarga podlega jednak rozpoznaniu przez Sąd wskazano, że czynność Przewodniczącego Rady Gminy, która określała tryb sesji jako "zamkniętej" podjęta i opublikowana została dnia 20 maja 2021 r. w formie informacji zamieszczonej na stronie internetowej Urzędu Gminy M. W. Tym samym to właśnie ta czynność de facto stanowi źródło zarzutów skarżącego, a nie zaś odpowiedź na wiadomość e-mail z dnia 26 maja 2021 r. W związku z tym 30 dniowy termin na wniesienie skargi na czynność winien być liczony od dnia opublikowania informacji na stronie internetowej, z którą niewątpliwie zapoznał się S. K. Termin na wniesienie skargi upłynął więc w dniu 19 czerwca 2021 r., a tym samym skarga winna ulec odrzuceniu. W przypadku nie podzielenia powyższego stanowiska wskazano, że podstawą działania i podjętej czynności Przewodniczącego Rady Gminy była przede wszystkim sytuacja epidemiologiczna panująca w kraju.

Postanowieniem z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1501/21, Sąd dopuścił do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...].

Pismem z dnia 27 grudnia 2021 r. Stowarzyszenie wyraziło stanowisko w sprawie. Nie zgodziło się z twierdzeniem organu, jakoby odmowa wstępu na posiedzenie rady gminy nie mieściła się w katalogu czynności, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tym zakresie podkreślono szczególnie postanowienie NSA z 24 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2517/14. W powołanym piśmie nie podzielono także stanowiska organu, co do wskazania, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu. Organ przyjmuje, że zaskarżana czynność została podjęta w dniu 20 maja 2021 r. tj. wówczas, gdy opublikowano na stronie internetowej Urzędu informację o "zamkniętej" XXIII sesji Rady Gminy M. W. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niedopuszczalną. W uzasadnieniu wskazał, że korespondencją z dnia 23 maja 2021 r. skarżący zwrócił się do Przewodniczącego Rady Gminy o wskazanie: "w oparciu jakich przepisów prawa ogranicza Pan uczestnictwo publiczności w posiedzeniach organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów".

Sformułowano to przy tym w kontekście powzięcia przez skarżącego informacji ze strony internetowej Urzędu Gminy o posiedzeniach Komisji Rady Gminy oraz o obradach XXIII sesji Rady Gminy M. W. W piśmie tym skarżący podkreślił informację jaką Przewodniczący zawarł w zawiadomieniu o sesji.

W odpowiedzi na to pismo skarżącego Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił, że aktualne przepisy prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w § 26 określają, że spotkania, zgromadzenia mogą się odbywać o ile liczba osób uczestniczących nie przekracza 25, a uczestnicy będą zachowywać odległości co najmniej 1,5 m. Warunki lokalowe nie pozwalają na zapewnienie przestrzegania powyższych rygorów w sytuacji gdyby w sesji miały wziąć bezpośredni udział publiczności.

Nadto zgodnie z art. 47 Statutu Gminy M. W. (chodzi o § 47 - przyp. Sądu), do osób pozostających w miejscu obrad sesji lub posiedzenia mają zastosowanie przepisy porządkowe właściwe dla miejsca, w których sesja się odbywa. Aktualnie zaś zarówno na terenie Urzędu Gminy jak i na terenie Szkoły Podstawowej w M. W. wprowadzone są ograniczenia w zakresie wstępu do obiektów.

Jednocześnie poinformowano, że przebieg sesji Rady Gminy zaplanowanej na dzień 28 maja 2021 r. będzie utrwalony za pomocą obrazu i dźwięku oraz udostępniony za pomocą łączności Internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej oraz na stronie internetowej gminy. Nadto każdy będzie miał prawo uzyskać dostęp do dokumentów z sesji. W ten sposób zapewnia się jawność oraz dostępność działalności organu w trakcie sesji Rady Gminy.

Zdaniem Sądu meriti powyższe pismo z dnia 26 maja 2021 r. nie jest żadnym aktem z zakresu administracji publicznej, który dotyczyłby uprawnień skarżącego wynikających z przepisów prawa. Jest to pismo informacyjne, zawierające wyjaśnienie i nawiązanie do wcześniej opublikowanego w dniu 20 maja 2021 r. i kluczowego dla kwestii wejścia na salę obrad, ogłoszenia o sesji Rady Gminy M. W. Zarzuty jakie skarżący formułuje względem tego pisma są w ocenie Sądu Wojewódzkiego niezasadne, bowiem nie stanowi ono aktu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wtórne powtórzenie informacji ujawnionej wszystkim zainteresowanym w dniu 20 maja 2021 r., rozbudowane o wskazanie przepisów prawa, nie czyni z korespondencji e-mail Przewodniczącego do Skarżącego wskazanego aktu.

Jednocześnie, z uwagi na wskazane już wcześniej związanie Sądu granicami sprawy, wyznaczanej poprzez m.in. sprecyzowanie aktu jaki w ocenie Strony podlega zaskarżeniu i który jej zdaniem jest nośnikiem władczego rozstrzygnięcia, nie jest możliwa jakakolwiek dowolność i kontrola "ogłoszenia" Przewodniczącego Rady Gminy w M. W. o zwołaniu Sesji i zasadach jakie będą obowiązywały w trakcie jej trwania, co akcentuje Stowarzyszenie - chodzi o ogłoszenie z 20 maja 2021 r. (data publikacji w BIP została przez organ udowodniona).

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną, o czym orzeczono na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Pismo to nie jest w ocenie Sądu meriti ani czynnością, na którą wskazuje skarga, ani też aktem z zakresu administracji publicznej. Jest po prostu powieleniem ogłoszenia wcześniej opublikowanego wraz z podaniem szerszych przepisów prawa, które zdaniem Przewodniczącego Rady uzasadniały dokonanie ogłoszenia takiej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosło Stowarzyszenie [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciło naruszenie:

1. I. przepisów postępowania, tj.:

1.) art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 166 P.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje rozstrzygnięcie na podstawie akt sprawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy wskutek nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Warszawie, że:

1. a) "Skarżący nie próbował wziąć udziału w posiedzeniu organu w wyznaczonym dniu, tj. 28 maja 2021 r.", podczas gdy z akt sprawy (zwłaszcza treści skargi i odpowiedzi organu na skargę) jasno wynika, że skarżący podjął próbę wzięcia udziału w posiedzeniu organu, informując o swoim zamiarze Przewodniczącego Rady Gminy M. W., który - wskutek zaskarżanej w niniejszej sprawie czynności - uniemożliwił Skarżącemu udział w ww. posiedzeniu organu,
2. b) z jednoznacznego brzmienia skargi wynika, że jej przedmiotem jest "czynność Przewodniczącego Rady Gminy M. W. w postaci korespondencji e-mail z 26 maja 2021 r." (str. 12 uzasadnienia postanowienia), podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny, wynikający z treści złożonej skargi jasno wskazuje, że przedmiotem skargi była "czynność Przewodniczący Rady Gminy M. W. z 26 maja 2021 r., polegającą na odmowie wstępu na posiedzenie rady gminy",
3. c) na wyznaczoną przez WSA w Warszawie rozprawę w dniu 21 kwietnia 2022 r. nikt się nie stawił (str. 7-8 Uzasadnienia postanowienia), podczas gdy pełnomocnik Uczestnika postępowania podjął próbę połączenia się z Sądem,
4. - wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż:

1. a) gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że Skarżący podjął próbę udziału w posiedzeniu Organu, to powinien był podjąć odmienne rozstrzygnięcie co do meritum,
2. b) gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że skarżący kwestionował nie korespondencję e-mail, ale odmowę udziału w posiedzeniu Organu, powinien dojść do przekonania, że nie ma podstaw do odrzucenia skargi,
3. c) gdyby WSA w Warszawie uwzględnił próbę połączenia pełnomocnika Uczestnika postępowania na rozprawę zdalną, powinien albo rozprawę odroczyć, albo przynajmniej nie wywodzić skutków procesowych z braku uczestnictwa którejkolwiek ze stron w zorganizowanej rozprawie.
4. 2) art. 91 § 3 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika, oraz w zakresie w jakim nakazują sądowi wszechstronne rozpatrzenie sprawy, na podstawie jej akt, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

1. a) uznaniu, że w sprawie doszła potrzeba "dokładniejszego rozpatrzenia niniejszej sprawy i wyjaśnienia powstałych na jej tle wątpliwości" (str. 7 uzasadnienia postanowienia), a zarazem braku zobowiązania stron (i uczestnika postępowania) do stawienia się osobiście lub przez pełnomocnika,
2. b) wyciąganie wniosków procesowych (ustalenie przedmiotu zaskarżenia) z braku uczestnictwa stron w rozprawie, choć WSA w Warszawie nie powinien był tego czynić, skoro nie zarządził obowiązkowego stawiennictwa,
3. - wskazane uchybienia miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem WSA w Warszawie podkreślił w uzasadnieniu postanowienia, że pomimo ww. wątpliwości i potrzeby wyjaśnienia wątpliwości, powstałych na tle sprawy, nikt się nie stawił na wyznaczoną rozprawę, choć "sąd stworzył możliwość wypowiedzenia się (osobistego bądź zdalnego) i ewentualnego doprecyzowania przedmiotu zaskarżenia",
4. 3) art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne, niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że "czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. jest (...) jego namacalne, rzeczywiste i «fizyczne» zachowanie względem określonego podmiotu" oraz że "Ważnym rozgraniczeniem jest (...) fakt próby wzięcia udziału w posiedzeniu organu kolegialnego przez obywatela" oraz że istotnym aspektem jest "fizyczne uniemożliwienie wzięcia udziału w posiedzeniu organu" (str. 11 uzasadnienia postanowienia), podczas gdy prawidłowo przeprowadzona wykładnia powinna doprowadzić WSA w Warszawie do wniosku, że w zakresie kognicji sądu administracyjnego mieści się czynność, polegająca na odmowie udziału w posiedzeniu kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, nie zaś tylko "fizyczne", "namacalne" przejawy, polegające m.in. na wyproszeniu obywatela z obrad, co wynika z konieczności wykładni przepisów prawa z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) i prawa do informacji publicznej (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP) oraz konstytucyjnej zasady budowania zaufania społeczeństwa do państwa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP,
5. - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji błędnej wykładni WSA w Warszawie doszedł do wniosku, że skarżona w niniejszej sprawie czynność nie podlega kognicji sądów administracyjnych,
6. 4) art. 134 § 1 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że z "jednoznacznego brzmienia skargi" wynika, że Skarżący "kwestionuje czynność Przewodniczącego Rady Gminy M. W. w postaci korespondencji e-mail z 26 maja 2021 r.", podczas gdy z treści skargi, złożonej przez Skarżącego, jasno wynika, że jej przedmiotem jest "czynność Przewodniczący Rady Gminy M. W. z 26 maja 2021 r., polegającą na odmowie wstępu na [posiedzenie rady gminy", nie zaś "pismo Qak wskazał WSA w Warszawie w sentencji postanowienia) czy też "korespondencja e-mail" (jak wskazano na str. 12 uzasadnienia postanowienia),
7. - wskazane uchybienie ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby WSA w Warszawie prawidłowo ustalił, że przedmiotem sprawy jest odmowa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, a nie "pismo", to nie powinien podjąć rozstrzygnięcia procesowego o odrzuceniu skargi.
8. II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 b ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu oraz w zakresie w jakim z określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa wywodzona jest zasada budowania zaufania społeczeństwa do państwa, poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez WSA w Warszawie, że o naruszeniu prawa wstępu na posiedzenie kolegialnego organu władzy publicznej, pochodzącego z powszechnych wyborów, może dojść dopiero wówczas, gdy zostanie w sposób "fizyczny" ("namacalny" - str. 9 i 11 uzasadnienia postanowienia) uniemożliwiony udział w posiedzeniu Organu, podczas gdy taka wykładnia prowadzi do nieakceptowalnych skutków, bowiem wymaga od obywatela heroicznego działania, tj. sprowokowania konfliktu, mogącego polegać m.in. na wtargnięciu siłą na posiedzenie organu, co się może wiązać z zastosowaniem nawet środków porządkowych przez właściwy organ, co jest działaniem sprzecznym z zasadą budowania zaufania społeczeństwa do państwa oraz naruszającym istotę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie uczestnika postępowania, Stowarzyszenia [...], zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie (tj. o odstąpienie od zastosowania art. 182 § 1 P.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżone orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Z powyższego przepisu wynika, że w przypadku tego rodzaju postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne. W przedmiotowej sprawie warunek ten został spełniony i Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Powyższej oceny nie zmienia złożony przez stronę skarżącą kasacyjnie wniosek.

Zauważyć należy, że możliwość skierowania sprawy na posiedzenie jawne i wyznaczenia rozprawy także wówczas, gdy sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym została pozostawiona uznaniu Sądu i w tym zakresie nie jest uwarunkowana stanowiskiem stron. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie zachodziła potrzeba rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie z uwagi na występujący w sprawie problem prawny.

Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia z fizycznym uniemożliwieniem skarżącemu wstępu na posiedzenie rady miasta. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie nastąpiło zablokowanie wstępu skarżącemu na posiedzenie rady miasta, ani też "wyproszenie" czy też "usunięcie" z sali obrad. Natomiast jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji, skarżący w dniu posiedzenia Rady Gminy, tj. 28 maja 2021 r., nie domagał się wejścia na salę obrad, natomiast kwestionował, jako rzekomą czynność z zakresu administracji publicznej, e-mail Przewodniczącego Rady Gminy z dnia 26 maja 2021 r., powtarzający w istocie informację opublikowaną wcześniej na stronie podmiotowej Gminy M. W. w Biuletynie Informacji Publicznej w dniu 20 maja 2021 r., na którą Skarżący powołuje się w swojej korespondencji do organu z dnia 23 maja 2021 r.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) – dalej: P.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Art. 3 § 2 P.p.s.a. zawiera katalog działalności administracji publicznej podlegającej kontroli sądów administracyjnych. Z powołanych przepisów wynika, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony, zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu administracyjnego lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Nie każde zatem działanie, czynność, bezczynność czy przewlekłość w działaniu organu administracji podlega kontroli sądów administracyjnych. Akt lub czynność, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.: 1) powinny posiadać charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. II GSK 177/10, LEX nr 1071073), 2) powinny mieć charakter indywidualny, 3) są wydawane (zaś czynność – podejmowana) władczo w sferze administracji publicznej przez podmiot wykonujący administrację publiczną, 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność.

Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) o charakterze władczym, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego i dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa materialnego, powszechnie obowiązującego. Badając, czy akt lub czynność podlegają zaskarżeniu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., Sąd nie sprawdza dodatkowo, czy zostały one wydane w postępowaniu prowadzonym według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie chodzi o prawo do załatwienia sprawy w trybie postępowania administracyjnego, lecz o zindywidualizowane w odniesieniu do konkretnego podmiotu uprawnienie, które może on wykonywać samodzielnie, korzystając w tym zakresie z ochrony prawnej.

Źródłem tego uprawnienia są zatem przepisy prawa materialnego, a nie procesowego. Natomiast zaskarżone w niniejszej sprawie pismo Przewodniczącego Rady Gminy M. W. z dnia 26 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy wstępu na posiedzenie rady gminy nie spełnia powyższych przesłanek. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji przedmiotowe pismo nie jest żadnym aktem z zakresu administracji publicznej, tylko pismem informacyjnym, zawierającym wyjaśnienie i nawiązanie do wcześniej opublikowanego w dniu 20 maja 2021 r. i kluczowego dla kwestii wejścia na salę obrad, ogłoszenia o sesji Rady Gminy M. W. Nie stanowi ono potwierdzenia wobec skarżącego jego uprawnienia lub braku uprawnienia do udziału w obradach.

Wobec powyższego należy uznać, że w przedmiotowej sprawie Przewodniczący Rady Gminy M. W. nie jest organem administracji publicznej, a wydane przez niego pismo z dnia 26 maja 2021 r. nie zostało podjęte w ramach postępowania z zakresu administracji publicznej i nie ma waloru ani aktu, ani czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. oraz art. 61 ust. 2 w zw. z art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 b ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 166 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego pisma. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu.

Nie mógł też odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania. Z unormowania tego wynika, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast granice sprawy wyznacza przede wszystkim, jak ma to miejsce w tym przypadku, treść zaskarżonego aktu. Oznacza to, że o naruszeniu przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, względnie nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono oczywiste i istotne uchybienia, które sąd powinien dostrzec i uwzględnić.

W rozpoznawanej sprawie żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca, bowiem Sąd pierwszej instancji nie wykroczył poza granice sprawy a i nie było w sprawie takich naruszeń, które należałoby ujawnić jako oczywiste i istotne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044).

Ponadto naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za jego podstawę, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie orzeczenia nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego postanowienia, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska skarżącego.

Za niezrozumiałe uznać należy podniesienie zarzutu naruszenia art. 166 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o wyrokach, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę postanowieniem, a odrzucenie to nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Podnosząc zarzut naruszenia ww. przepisu prawa, skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym naruszenie to miałoby polegać.

Na aprobatę nie zasługiwał także i zarzut naruszenia art. 91 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że: "sąd może w celu dokładniejszego wyjaśnienia sprawy zarządzić stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika". Brzmienie tego przepisu wskazuje, że o tym czy istnieje potrzeba zarządzenia stawienia się stron lub jednej z nich osobiście bądź przez pełnomocnika decyduje sąd. W niniejszej sprawie takiej potrzeby Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł. Natomiast strona była zawiadomiona o terminie rozprawy zdalnej i otrzymała stosowny link do połączenia się, zatem to od jej woli zależało ewentualne uczestniczenie w tej rozprawie. Jak wynika z protokołu rozprawy z dnia 21 kwietnia 2022 r. po wywołaniu sprawy nikt się nie stawił, zarówno w trybie zdalnym jak i osobiście.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.