Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 297/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.K. w przedmiocie niewykonania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], dalej jako "DIAS", wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1048/18.
W skardze z [...] kwietnia 2019 r., A.K. domagał się wymierzenia wobec DIAS grzywny z tytułu niewykonania wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 1048/18. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że powyższym wyrokiem organ został zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Pismem z [...] marca 2019 r., skarżący wezwał organ do wykonania wyroku, lecz mimo upływu ustawowych terminów do wydania decyzji organ nie wykonał wyroku.
W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że akta administracyjne sprawy wraz z wyrokiem zostały mu zwrócone [...] lutego 2019 r., przy czym decyzję wydał [...] lutego 2019 r., a więc w terminie, o którym stanowi pkt 1 wyroku NSA. Dalej organ wskazał, że [...] marca 2019 r., skarżący złożył odwołanie od decyzji do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, dalej jako "Szef KAS", następnie, nie czekając na rozpatrzenie tego odwołania, pismem z [...] marca 2019 r. wezwał DIAS do wykonania wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r.
W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skoro wyrok NSA wraz z aktami sprawy DIAS otrzymał [...] lutego 2019 r., a [...] lutego 2019 r., wydał decyzję, zawierającą rozstrzygnięcie o następującym brzmieniu: "stwierdzam wygaśnięcie stosunku służbowego Pana A.K. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 roku - wskutek nieotrzymania przez Pana A.K. w terminie do dnia [...] maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]", to organ ten wydał decyzję w terminie wskazanym w wyroku NSA. WSA nie uwzględnił przy tym stanowiska skarżącego, zgodnie z którym niewykonanie wyroku polega na wydaniu decyzji o "stwierdzeniu wygaśnięcia stosunku służbowego" zamiast decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", do wydania której NSA w swoim wyroku zobowiązał organ. WSA zauważył, że w samej sentencji wyroku NSA istotnie zobowiązał organ do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", jednak uważna lektura uzasadnienia tego orzeczenia prowadzi do wniosku, że wydając [...] lutego 2019 r. decyzję DIAS wykonał wyrok w rozumieniu art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.". Zdaniem WSA o niewykonaniu można by mówić gdyby rozstrzygnięcie całkowicie odbiegało od przedmiotu sprawy.
Następnie WSA zauważył, że omawiana kwestia także w świetle orzecznictwa NSA nie ma charakteru jednoznacznego, co przemawia za tym, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny za niewykonanie wyroku. Ponadto zaakcentował także, że badanie, czy dokonane decyzją DIAS z [...] lutego 2019 r. stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego było prawidłowe w świetle wyroku NSA z dnia [...] grudnia 2018 r., stanowiłoby ingerencję w merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Tymczasem kwestionowaniu prawidłowości rozstrzygnięcia służą odpowiednie środki prawne takie jak odwołanie czy skarga do sądu. W ocenie WSA nie można mówić o niewykonaniu wyroku tylko z tego powodu, że dane rozstrzygnięcie zostanie uznane przez organ odwoławczy czy sąd za merytorycznie nieprawidłowe.
Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, a to: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 154 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo istnienia przesłanek, które winny skutkować uwzględnieniem skargi i wymierzeniem DIAS grzywny w związku z niewykonaniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/18.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wymierzenie DIAS grzywny z tytułu niewykonania wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/18, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie od organu administracji publicznej na jego rzecz zwrotu kosztów procesu, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa adwokackiego oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Dodatkowo skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu tj. decyzji Szefa KAS z [...] kwietna 2019 r., znak: [...] na okoliczność uchylenia decyzji DIAS stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że nie negował faktu wydania decyzji przez organ administracji publicznej. Jednakże NSA w wyroku z 18 grudnia 2018 r., zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Organ zaś stwierdził wygaśnięcie służby. Skarżący wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] Szef KAS uchylił decyzję DIAS i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ oparcie zaskarżonej decyzji na niewłaściwej podstawie prawnej, nieadekwatny do treści orzeczenia Sądu przedmiot rozstrzygnięcia oraz brak wskazania przez DIAS w zaskarżonej decyzji zindywidualizowanych przyczyn nieprzedstawienia skarżącemu propozycji pracy/służby w KAS uniemożliwia organowi odwoławczemu wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie z powyższego jednoznacznie wynika, że decyzja DIAS była nieprawidłowa, tzn. nie odpowiadała treści rozstrzygnięcia NSA.
Skarżący nie zgodził się przy tym ze stanowiskiem WSA, zgodnie z którym na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to czy zostało ono faktycznie wydane.
Pismem z [...] czerwca 2021 r., DIAS podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W ocenie organu o niewykonaniu wyroku można mówić, gdy rozstrzygnięcie nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, przy czym nie można mówić o niewykonaniu wyroku z tego tylko powodu, że dane rozstrzygnięcie zostanie uznane przez organ odwoławczy czy sąd za merytorycznie nieprawidłowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zauważyć, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842), dalej jako "uCOVID-19", przedmiotową sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym. Powołany przepis umożliwia przewodniczącemu zarządzenie przeprowadzenia posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z zastosowaniem art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 strony zostały zawiadomione o prawie do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej (w terminie siedmiu dni).
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 154 § 1 p.p.s.a. w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Warunkiem zastosowania art. 154 § 1 p.p.s.a. i wymierzenia organowi grzywny jest zatem ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ administracji nie wykonał wyroku sądu.
Skarga dotyczyła niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, tj. wyroku z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1048/18, którym Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 listopada 2017 r. o sygn. akt II SAB/Ke 69/17 wydany w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność DIAS w [...] w przedmiocie nieprzedstawienia pisemnej propozycji określającej warunki pełnienia służby, zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby, w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu przedmiotowego wyroku wraz z aktami.
W sprawie jest niesporne, że DIAS otrzymał wyrok NSA wraz z aktami w dniu [...] lutego 2019 r., a w dniu [...] lutego 2019 r. wydał decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o następującym brzmieniu: "stwierdzam wygaśnięcie stosunku służbowego Pana A.K. z upływem dnia [...] sierpnia 2017 roku – wskutek nieotrzymania przez Pana A.K. w terminie do dnia [...] maja 2017 roku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...]". W ocenie skarżącego kasacyjnie wyrok NSA nie został wykonany, bowiem DIAS został zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy wydana przez organ decyzja stwierdza wygaśnięcie stosunku służbowego.
Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. o sygn. I OSK 1048/18 Sąd ten stwierdził m.in., że: "Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.u. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego". I dalej: "Zobowiązanie przez Sąd I instancji organu do przedstawienia propozycji nowych warunków zatrudnienia lub służby opierało się na błędnym uznaniu istnienia po stronie organu obowiązku przedłożenia propozycji. Obowiązek taki nie wynika z ustawy, a skutkiem skorzystania przez organ z prawa nieprzedłożenia propozycji jest powinność organu do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego".
Wprawdzie z sentencji wyroku NSA istotnie wynika zobowiązanie organu do wydania decyzji "w przedmiocie zwolnienia ze służby", to jednak w uzasadnieniu powołanego wyroku powołano art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 (m.in. w sytuacji nieotrzymania pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby do dnia 31 maja 2017r.), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby.
Zatem nie można uznać, że decyzja DIAS z dnia [...] lutego 2019 r. nie stanowi niewykonania wyroku w rozumieniu art. 154 § 1 p.p.s.a. Jak podnosi T. Woś (por. T. Woś w: T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, opubl. WK 2016, t. 25 do art. 154) skarga z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organu odwoławczego załatwiającego sprawę po uchyleniu jego rozstrzygnięcia przez sąd czy późniejszych, wydanych w sprawie, rozstrzygnięć. Załatwienie sprawy polega bowiem na obowiązku jej ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w oznaczonym terminie, a nie na powinności uwzględnienia stanowiska sądu, wyrażonego w wyroku uchylającym to orzeczenie. Zarzut nierespektowania przy ponownym rozstrzyganiu sprawy oceny prawnej czy wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu uchylającym wcześniej w tej sprawie orzeczenie może być podnoszony zarówno w toku postępowania instancyjnego, jak i w skardze do sądu administracyjnego (art. 153).
Nie może jednak stanowić podstawy do żądania wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 154 (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008r., sygn. akt I SA/Gl 901/07). Na ocenę zasadności skargi z art. 154 § 1 p.p.s.a. nie ma wpływu prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego, lecz tylko to, czy zostało ono faktycznie wydane.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.