Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 193/24

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 września 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 470/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązał Pocztę Polską S.A. z siedzibą w Warszawie do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia 30 kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), a także zasądził od Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie na rzecz skarżącego J. M. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. J. M. ("wnioskodawca", "skarżący") zwrócił się do Poczty Polskiej S.A. z siedzibą w Warszawie (dalej: "Poczta Polska", "organ") w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") o udostępnienie następujących informacji:

1. 1) dokumentu regulującego zasady wypisywania i pozostawiania awizo w skrzynkach pocztowych w czasie nieobecności adresata,
2. 2) zasad potwierdzania odbioru poczty przez listonosza oraz
3. 3) zasad zwrotu niedoręczonej poczty do placówki w przypadku nieobecności adresata w miejscu zamieszkania.

W treści wniosku skarżący wyjaśnił, że chciałby dowiedzieć się, czy listonosz otrzymuje jakikolwiek dokument (i potwierdza jego odebranie własnoręcznym podpisem) z wykazem korespondencji przeznaczonej do doręczenia w danym dniu, jeżeli tak, to w jaki sposób jest to potwierdzane - jakim dokumentem. Analogicznie wniosek dotyczył kwestii zwrotów poczty do placówki pocztowej w przypadku niedoręczenia poczty z powodu braku adresata.

Dodatkowo wnioskodawca wniósł o przekazanie informacji, czy zarówno wydawanie, jak i zwrot korespondencji potwierdza jakikolwiek inny pracownik (np. jego przełożony) oraz w jakim trybie się to odbywa.

W odpowiedzi na wniosek Poczta Polska pismem datowanym na dzień 11 maja 2020 r. poinformowała, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej należy przekazać do Poczty Polskiej w jednej z następujących form: przesłać pocztą na wskazany adres, złożyć osobiście w Kancelarii Głównej, przesłać faksem pod wskazany numer lub przesłać mailowo na wskazany adres.

Skarżący pismem z dnia 12 maja 2020 r. wskazał, że w związku ze złożeniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej do podmiotu obowiązanego do udzielenia informacji, który to wniosek dotarł do adresata, oczekuje na odpowiedź na ten wniosek.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Poczta Polska wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt II SAB/Wa 499/20 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznał skarżącemu od organu kwotę pieniężną 500 zł oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Poczty Polskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 czerwca 2023 r. sygn. akt III OSK 4650/21 w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a w punkcie 2 odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny, uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania odpowiednich przepisów u.d.i.p., w tym zwłaszcza jej art. 1 ust. 1 oraz ewentualnie art. 6 ze wskazaniem odpowiedniej jednostki redakcyjnej tego przepisu, jak również rozważań co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organ, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej podstaw uznania wnioskowanej informacji jako informacji publicznej, a Poczty Polskiej jako podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznych, koncentruje się w istocie na dwóch zdaniach, w których nie nawiązano do norm prawnych mających zastosowanie w sprawie. Przyjmując, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, Sąd stwierdził, że "okolicznością niebudzącą wątpliwości Sądu było to, że pytany podmiot jest co do zasady podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Także pytania dotyczące szeroko rozumianych zasad funkcjonowania podmiotu zobowiązanego dotyczyły materii informacji publicznej. Z obowiązku należy dodać, że obydwie w/w okoliczności nie były kwestionowane przez strony niniejszego postępowania na żadnym jego etapie (zarówno sądowym, jak i przedsądowym). Jako takie należało je więc traktować jako przyznane w sposób dorozumiany". Zdaniem Sądu II instancji twierdzenia te mają charakter arbitralny, zwłaszcza na tle bardzo ogólnej ustawowej definicji informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) z jednej strony, i bogatego – w związku z tą ogólnością – dorobku orzecznictwa i doktryny w zakresie rozumienia pojęcia informacji publicznej, w tym również co do okoliczności wskazywanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a dotyczących m.in. kryteriów kwalifikowania informacji jako informacji publicznych z punktu widzenia sfery wewnętrznej w aktywności adresatów wniosków o udostępnienie informacji publicznych.

Niezbędne było zatem dokonanie przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z odpowiednią jednostką redakcyjną art. 6 u.d.i.p. i art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ocena na tle dokonanej wykładni treści wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. dla ustalenia, czy sposób reakcji organu na ten wniosek uzasadniał stwierdzenie stanu bezczynności oraz jej charakteru i konsekwencji.

Zdaniem NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa dotyczących rozumienia informacji publicznej, a tym samym nie spełnia ustawowego wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że Poczta Polska jest spółką, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa (vide art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "Poczta Polska" (Dz. U. z 2020 r. poz. 2064) oraz wydruk z KRS Spółki dołączony do odpowiedzi na skargę). W związku z tym przyjąć należy, że Poczta Polska S.A. jest osobą prawną, w której Skarb Państwa ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, a co za tym idzie jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt III OSK 1718/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu niewątpliwie też Poczta Polska wykonuje zadania publiczne (czego w istocie Poczta nie kwestionuje w niniejszej sprawie). Za uznaniem Poczty Polskiej za podmiot wykonujący zadania publiczne przemawia charakter prowadzonej przez nią działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że Poczta Polska, zajmując się świadczeniem usług pocztowych, w szczególności pełniąc funkcję operatora wyznaczonego, tj. operatora zobowiązanego do świadczenia usług powszechnych, realizuje zadania na rzecz ogółu, społeczeństwa, przypisane jej ustawą, według zasad ustawowo określonych. W związku z tym należy przyjąć, że żądanie udostępnienia przez Pocztę Polską informacji o działalności dotyczącej sposobów realizacji usług pocztowych mieści się w pojęciu świadczenia usług pocztowych i stanowi źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że Poczta Polska S.A. pozostaje w bezczynności w zakresie wniosku skarżącego z dnia 30 kwietnia 2020 r. Jeśli bowiem żądana informacja ma charakter informacji publicznej udostępnianej w trybie ustawy, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w terminie przewidzianym tą ustawą nie podejmuje żadnych czynności, czyli milczy i nie udziela informacji, ale również wówczas, gdy posiadając żądaną informację, udziela jej w sposób nieadekwatny do treści wniosku, udziela informacji niepełnej lub wymijającej albo błędnie ocenia żądanie jako niepodlegające ustawie lub też nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia w oparciu o przepis art. 16 lub art. 17 u.d.i.p. (zob. wyrok NSA z dnia z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3656/18, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji Sąd zobowiązał Pocztę Polską do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 30 kwietnia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd I instancji wskazał, że organ zobowiązany będzie załatwić wniosek skarżącego zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę okoliczność, że Poczta Polska udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jej wniosek, aczkolwiek rozpoznała sprawę niewłaściwie, z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nieudostępnienie wnioskowanych informacji wynikało zaś z odmiennej interpretacji przepisów u.d.i.p. Wadliwe stosowanie przepisów prawa nie daje podstaw do stwierdzenia, że bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej miała postać kwalifikowaną.

Sąd I instancji nie stwierdził podstaw do przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a."). W okolicznościach sprawy zastosowanie ww. środka nie było celowe, zwłaszcza wobec orzeczenia, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący nie uprawdopodobnił, by okres oczekiwania na rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej wiązał się dla niego z określonymi dolegliwościami w sferze materialnej, co mogłoby stanowić uzasadnienie dla przyznania sumy pieniężnej, która ze swej istoty ma charakter kompensacyjny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku. Podstawę rozstrzygnięcia wskazaną w pkt 2 wyroku stanowił natomiast art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt 3 oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, jak w punkcie 4 wyroku, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Na wysokość zasądzonych kosztów (497 zł) składają się koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Poczta Polska S.A. z siedzibą w Warszawie, zaskarżając wyrok w części, to jest w punkcie 1, 2 i 4 oraz zarzucając mu naruszenie następujących przepisów:

1. 1) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., polegające na zobowiązaniu organu do rozpatrzenia wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku z aktami sprawy, na skutek błędnego stwierdzenia bezczynności organu dokonanego w następstwie nieprawidłowego przyjęcia, iż informacje żądane we wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. stanowią informację publiczną - podczas gdy dane żądane przez wnioskodawcę nie stanowią informacji publicznej, ponieważ kwestie będące przedmiotem wniosku są zawarte w dokumencie Poczty o charakterze wewnętrznym. Co za tym idzie, informacje wynikające z dokumentu wewnętrznego nie posiadają statusu informacji publicznej.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena oraz ustalenia Sądu I instancji doprowadziłaby do oddalenia skargi na bezczynność, z powodu braku waloru informacji publicznej żądanych informacji.

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, iż bezczynność Poczty Polskiej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa - w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki stwierdzenia bezczynności, ponieważ dane żądane we wniosku są zawarte w dokumencie Poczty Polskiej o charakterze dokumentu wewnętrznego i z tego dokumentu wynikają, a przez to informacje te nie posiadają statusu informacji publicznej.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prawidłowa ocena oraz ustalenia Sądu I instancji doprowadziłaby do oddalenia skargi na bezczynność, z powodu braku waloru informacji publicznej żądanych informacji.

1. 3) art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie do okoliczności sprawy i przyjęcie na ich podstawie, że dane żądane we wniosku z dnia 30 kwietnia 2020 r. stanowią informację publiczną - podczas gdy dane żądane we wniosku są zawarte w dokumencie Poczty Polskiej o charakterze dokumentu wewnętrznego. W konsekwencji, informacje wynikające z dokumentu wewnętrznego nie posiadają waloru informacji publicznej,
2. 4) art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie, rozumianego w ten sposób, iż zachodzą podstawy do wyróżnienia kryteriów definiujących sferę wewnętrzną oraz aktywności wyłącznie technicznej podmiotów realizujących zadania publiczne, jako przesłanek umożliwiających oddzielenie informacji publicznej od "niepublicznej" - mimo, że
3. a) istnieje sfera aktywności podmiotów realizujących zadania publiczne nie stanowiąca informacji publicznej, zawarta w dokumentach wewnętrznych wydanych przez te podmioty;
4. b) wniosek z dnia 30 kwietnia 2020 r. dotyczy kwestii uregulowanych w dokumentach wewnętrznych Poczty Polskiej, zaś informacje wynikające z dokumentu wewnętrznego nie posiadają waloru informacji publicznej.

Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie waloru wnioskowanych informacji jako zawartości dokumentów wewnętrznych doprowadziłaby do oddalenia skargi na bezczynność z powodu braku statusu informacji publicznej żądanych informacji.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie wyroku w pkt 1, 2 i 4 oraz oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w pkt 1, 2 i 4 oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie Poczta Polska wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, zaś skarżący nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., jak i regulacji procesowej – art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a.

Mając na uwadze treść zarzutów kasacyjnych podniesionych w petitum skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że powołanie się na obie podstawy wymaga zasadniczo rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego. Podkreślić przy tym należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r.; sygn. akt FSK 6/04 oraz z dnia 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II GSK 1868/12). Ten warunek w rozpoznawanej sprawie nie został zrealizowany i już tylko z tego powodu nie można uznać zasadności zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy skorelowanej z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Należy mieć na uwadze, że przepisy art. 149 § 1 pkt 1 oraz art. 149 § 1a p.p.s.a. zawierają normy o charakterze wynikowym, regulującym jedynie wynik rozstrzygnięcia sprawy. Zastosowanie powyższych przepisów jest konsekwencją wcześniejszego etapu postępowania, czyli fazy kontroli zaskarżonego aktu organu. Prawidłową podstawą skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mogą zaś być jedynie normy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia, a nie przepisy je określające (z wyjątkiem sytuacji, gdy sąd administracyjny wyda rozstrzygnięcie w formie innej, niż przewidziana w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Omawiane zarzuty nie mogą zatem zostać uznane za zasadne.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy wskazać, że spór w sprawie dotyczy kwestii, czy spełniony został zakres przedmiotowy u.d.i.p., a więc czy żądane we wniosku z 30 kwietnia 2020 r. przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej. Skarżący kasacyjnie zarzucił, że dane żądane we wniosku są zawarte w dokumencie mającym charakter dokumentu wewnętrznego, a w konsekwencji żądana informacja nie posiada waloru informacji publicznej. W ramach omawianego zarzutu podniesione zostało naruszenie art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Przede wszystkim należy podnieść, że zarzut naruszenia art. 6 u.d.i.p. został niewłaściwie skonstruowany. Organ skarżący kasacyjnie sformułował powyższy zarzut w sposób nieprecyzyjny, nie dostrzegając, że przywołany w ramach omawianego zarzutu przepis art. 6 u.d.i.p., precyzujący pojęcie informacji publicznej, składa się z kilku mniejszych jednostek redakcyjnych, tj. z 2 ustępów, przy czym ustęp 2 odnosi się do rozumienia pojęcia dokumentu urzędowego w rozumieniu u.d.i.p., a ustęp 1 obejmuje 5 punktów, z których każdy składa się z kilku podpunktów zawierających katalog informacji, którym u.d.i.p. nadaje walor informacji publicznych.

W związku z tym należy przypomnieć, że przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117; wyrok NSA z dnia 19 października 2022 r., I OSK 1407/19; wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r., III OSK 5368/21; wyrok NSA z dnia 8 września 2022 r., II GSK 713/19).

Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze. Z powyższych przyczyn powyższy zarzut nie może zostać rozpoznany merytorycznie.

Ustawodawca zdefiniował pojęcie "informacji publicznej" w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności są to sprawy wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazać należy, iż określając pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca odwołał się do kategorii "sprawy publicznej", przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Przyjąć należy, że pojęcie "sprawa publiczna" oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w

Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań u.d.i.p. – jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej – Państwa (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2021 r.; sygn. akt III OSK 3461/21 oraz z dnia 7 lipca 2021 r.; sygn. akt III OSK 3195/21).

Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12; publ. OTK-A 2013/8/122) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Podlega ono ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 Konstytucji. Skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących.

Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednakże treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Także w orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest pogląd, że nie wszystkie dokumenty wewnętrzne stanowią informację publiczną. Część z nich wprawdzie służy realizacji określonego zadania publicznego, ale nie przesądzają one o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (zob. w tej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 lipca 2010 r.; sygn. akt I OSK 707/10; z dnia 27 stycznia 2012 r.; sygn. akt I OSK 2130/11 oraz z dnia 21 czerwca 2012 r.; sygn. akt I OSK 666/12). Istotę dokumentu wewnętrznego trafnie ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 marca 2023 r. (sygn. akt III OSK 7293/21) wyjaśniając, że dokument wewnętrzny jest dokumentem urzędowym, czyli posiada cechy, o których mowa w art. 6 ust. 2 u.d.i.p., ale jest wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz.

W doktrynie zwraca się nadto uwagę, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, w: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że waloru takiej informacji nie mają zatem np.:

1. 1. wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. akt I OSK 2320/13);
2. 2. korespondencja osoby wykonującej zadania publiczne z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; z dnia 14 września 2012 r.; sygn. I OSK 1203/12; z dnia 25 marca 2014 r.; sygn. I OSK 2320/13; z dnia 31 lipca 2014 r.; sygn. I OSK 2770/13; z dnia 18 września 2014 r.; sygn. I OSK 3073/13 oraz z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. III OSK 3335/21).

Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest o tyle uzasadniony, że Sąd I instancji nie rozważył kwestii charakteru dokumentów, których udostępnienie miałoby nastąpić w ramach realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 30 kwietnia 2020 r. Już w skardze kasacyjnej z 3 marca 2021 r. organ podnosił w szczególności, że "instrukcje technologiczne, stanowią dokumenty wewnętrzne Spółki, zatem nie mają charakteru informacji publicznej. Zostały opracowane na potrzeby realizacji usług pocztowych i zostają udostępniane tylko osobom, dla których są one niezbędne w celu wykonywania powierzonych zadań służbowych.

W konsekwencji, nie podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ww. ustawie, gdyż nie posiadają przymiotu informacji publicznej. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii charakteru informacji żądanych we wniosku odniósł się lakonicznie, w jednym akapicie, stwierdzając, że "żądanie udostępnienia przez Pocztę Polską informacji o działalności dotyczącej sposobów realizacji usług pocztowych mieści się w pojęciu świadczenia usług pocztowych i stanowi źródło informacji publicznej, podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej" (s. 11 uzasadnienia).

Brak rozważań w powyższym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny poprawności kwalifikacji informacji objętej wnioskiem jako informacji publicznej.

Z wyżej wskazanych względów, mimo że nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zasadne, konieczne było uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji oceni, jaki charakter mają informacje objęte wnioskiem z 30 kwietnia 2020 r. w kontekście twierdzenia podmiotu zobowiązanego, iż znajdują się one w dokumencie o charakterze wewnętrznym. uwzględniając wyrażoną powyżej ocenę prawną.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z powołanym przepisem w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że jeśli istotną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie uchybieniem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zachowania adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.