Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 4 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 1940/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. B., uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lutego 2021 r., nr375/E/CBŚ/BF/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 14 listopada 2018 r. D. B. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Jako podstawę swego żądania wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15.

Komendant Główny Policji decyzją z dnia 2 lutego 2021 r., działając na podstawie na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej: ustawa o Policji) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o służbie więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610, dalej: ustawa nowelizująca), odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prawo policjanta zwolnionego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 pkt 2 ustawy o Policji.

Natomiast sposób ustalania jego wysokości określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) został ogłoszony wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w którym stwierdzono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP.

Wyrok ten spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawnego, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Następnie organ podał, że z dniem weszła w życie ustawa nowelizująca i zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał nowe brzmienie.

Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Organ podkreślił, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., zaś przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za 2018 rok określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. W konsekwencji powyższego, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe, a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, chyba że sprawa została wszczęta i niezakończona przed 6 listopada 2018 r. W konkluzji organ wskazał, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r., zatem należny mu ekwiwalent za niewykorzystane urlopy został mu wówczas wypłacony, a sprawa dotycząca wypłaty świadczenia została zakończona.

Wobec czego brak jest podstaw prawnych by wniosek skarżącego zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ wskazał, że przepisy ustawy nowelizującej mają zastosowanie wyłącznie w przypadkach, w których policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a należny mu ekwiwalent nie został wypłacony albo w sytuacji, w której policjant został zwolniony ze służby po tej dacie i należny ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony. W związku z tym organ stwierdził, że brak jest podstaw faktycznych i prawnych do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają do niego zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.

Z powyższą decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. nie zgodził się wnioskodawca, który wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału z dnia 30 października 2018 r. poprzez pozbawienie go należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 Konstytucji RP poprzez działanie organu, które uniemożliwiło mu realizację prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1559/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 2 lutego 2021 r. o odmowie wypłaty skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przypomniał, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 (opublikowanym w Dz. U. z dnia 6 listopada 2018 r. pod poz. 2102), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP. Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale jedynie w takim zakresie, w jakim przepis ten określał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta, jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został zatem wyeliminowany z systemu prawnego w całości.

Trybunał w uzasadnieniu wyroku wskazał, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Z tego względu Trybunał uznał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy, a taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Rezultat przeprowadzonej przez Trybunał wykładni art. 115a ustawy o Policji wskazuje, że nie zostało zakwestionowane konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za każdy dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Sąd I instancji stwierdził, że niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji stwierdzona przez Trybunał dotyczyła jedynie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Sąd I instancji zauważył jednocześnie, że orzeczenie przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów norm w nim wskazanych. Następuje to z chwilą ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Stwierdzenie niekonstytucyjności danego przepisu zamyka na zawsze drogę do stosowania normy w nim zawartej po dacie jej derogowania z powodu niekonstytucyjności. W konsekwencji, przepis co do którego Trybunał orzekł, że jest sprzeczny z Konstytucją RP, nie może być podstawą wydania orzeczenia w bieżącym procesie stosowania prawa. W przypadku derogacji przepisu prawa z powodu jego niezgodności z wzorcem konstytucyjnym, sytuację jednostki normuje bezpośrednio art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Z kolei celem ustawowej procedury, realizującej normę wyrażoną w przepisie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji RP i nie można modyfikować momentu, ani skutku czasowego derogacji trybunalskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że po wydaniu wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., w dniu 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa nowelizująca. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy, art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Jednocześnie, ustawodawca w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zawarł przepis o charakterze intertemporalnym, zgodnie z którym przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji, z treści przytoczonej powyżej regulacji wynika, że ustawodawca w art. 9 ust. 1 zd. 2 ustawy nowelizującej, w przypadku ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r., nakazał przyjąć zasady wynikające z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a więc te, które zostały uznane przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. za sprzeczne z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie do zaakceptowania jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, który dokonał literalnej wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wyłączającej możliwość zastosowania zgodnych z Konstytucją RP zasad obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wobec funkcjonariuszy, którzy - jak skarżący - zostali zwolnieni ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., a wnioski o wyrównanie ekwiwalentu pieniężnego złożyli po wspomnianej wyżej dacie.

Z kolei skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił w pełni stanowisko reprezentowane w licznych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, w których uznano, że regulację ukształtowaną w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej uznać należy za tzw. wtórnej niekonstytucyjności. Skoro nie budzi wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty, co w połączeniu z treścią art. 8, art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP – mówiących kolejno o stosowaniu wprost przepisów Konstytucji, niezawisłości sędziowskiej w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości – uzasadnia odmowę zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Ponadto, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 marca 2021 r., II SA/Rz 273/21, w którym wskazano, że skoro art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP, to przyjąć należy, że oznacza to konieczność pominięcia stosowania art. 9 ust. 1 tej ustawy w zakresie regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, oraz uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15.

Należy zatem zrekonstruować normę wyrażającą treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego, przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. W tej sytuacji, byłemu funkcjonariuszowi należy ustalić należną kwotę ekwiwalentu, której sposób wyliczenia wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału, a następnie ustalić różnicę między kwotą należną, a już wypłaconą i dokonać jej uzupełniającej wypłaty. Całokształt poczynionych rozważań prowadzi do konkluzji, że zawarte w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji okazały się zasadne. Organ dokonał bowiem interpretacji art. 115a ustawy o Policji pozostającej w sprzeczności z konstytucyjnym standardem wskazanym w art. 66 ust. 2 ustawy zasadniczej, jak i w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ zobowiązany będzie, uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę prawną - stosownie do art. 153 p.p.s.a. - dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i urlop dodatkowy na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i stanowiskiem Trybunału wyrażonym w wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, uwzględniając okoliczność, że w zakresie stosowania prawa wyrok Trybunału odnosi także skutek retroaktywny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału.

Sąd zaznaczył jednocześnie, że przeszkody do obliczenia i wypłacenia różnicy między kwotą należną, a kwotą wypłaconą stronie skarżącej z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, nie stanowi art. 107 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne.

Sąd I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego o zobowiązanie organu do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w określonym terminie z uwagi na fakt, iż art. 145a § 1 p.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a lub pkt 2 p.p.s.a., dotyczy spraw załatwianych w formie decyzji lub postanowienia, a nie czynności materialno-technicznej, która jest wypłata wyrównania otrzymanego pierwotnie ekwiwalentu pieniężnego. Odnosząc się natomiast do żądania skarżącego o zasądzenie odsetek od niewypłaconej części ekwiwalentu, Sąd I instancji wskazał, że zarówno przepisy ustawy o Policji, jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi kompetencje do rozstrzygania, w drodze decyzji administracyjnej, sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Z uwagi na powyższe nie powinno ono być przedmiotem rozstrzygnięcia merytorycznego, a procesowego (odmowy wszczęcia postępowania we wskazanym zakresie lub też w przypadku jego wszczęcia - umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając ten wyrok w całości i wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Jednocześnie organ wniósł o zawieszenie postępowania w trybie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., wskazując, że na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma wpływ to, w jaki sposób zostanie rozpoznane przez Trybunał Konstytucyjny pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 stycznia 2021 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20, które dotyczy zgodności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zakresie, w jakim wyłącza stosownie przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy, wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1,3, i 4 Konstytucji RP.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego przez:
2. a) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP i w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137, dalej: p.u.s.a.) polegające na nieprawidłowymi uznaniu, że organ może w procesie rozstrzygania indywidualnej sprawy samodzielnie odmówić zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na wtórną i oczywistą – w ocenie WSA w Warszawie – niekonstytucyjność tej regulacji prawnej;
3. b) błędną wykładnię art. 8 ust. 2 w zw. z art. 175 ust. 1, art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegającą na przyjęciu, że zarówno sąd administracyjny, jak i organ administracji są tak samo uprawnieni (uprawnieni tak jak sąd powszechny rozstrzygający sprawę merytorycznie) do bezpośredniego stosowania Konstytucji RP przy jednoczesnym pominięciu (niezastosowaniu) obowiązujących przepisów rangi ustawowej, a dodatkowo niezawiśli sędziowie, którzy podlegają Konstytucji oraz ustawom są uprawnieni także i do tego, aby kontrolując działalność organu pod względem legalności (zgodności z prawem), dokonać także oceny zgodności z Konstytucją RP obowiązującej normy prawnej i odmówić jej – przy jednoczesnym pominięciu roli Trybunału Konstytucyjnego – mocy obowiązującej oraz zobowiązać organ do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z pominięciem spornej normy ustawowej, pomimo jej obowiązywania, korzystania z domniemania zgodności z Konstytucją oraz pomimo związania organu konstytucyjnymi zasadami praworządności, trójpodziału władzy oraz dyscypliną finansów publicznych;
4. c) niewłaściwe zastosowanie art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na pominięciu, przez sąd administracyjny, kontrolujący działalność organu pod względem legalności (zgodności z prawem) oraz przy jednoczesnym pominięciu kontroli celowości orzekania, roli i kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygania pytań prawnych co do zgodności z Konstytucją ustaw i samodzielne rozstrzygnięcie wątpliwości o charakterze prejudycjalnym, co do której istnieje bezpośredni związek z rozpoznawaną sprawą, co skutkowało uznaniem i nałożeniem na organ zobowiązania do pominięcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązujących przepisów prawa;
5. d) błędną odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na to, że nie: "budzi bowiem wątpliwości brak zgodności art. 9 ust. 1 cyt. ustawy z 14 sierpnia 2020 r. z Konstytucją RP, a niezgodność w omawianej materii ma charakter oczywisty";
6. 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
7. a) art. 134 ust. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. polegające na wyjściu poza granice rozpatrywanej sprawy i przekroczeniu ram prawnych kontroli działalności organu polegające na przyjęciu innego, niż wynikający z przepisów prawa wzorca kontroli działalności organu, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem, iż obowiązująca norma prawna rangi ustawowej, funkcjonująca w systemie prawa powszechnego i korzystająca z domniemania zgodności z Konstytucją, stanowiąca podstawę prawną kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia skarżącego kasacyjnie organu jest niezgodna z Konstytucją RP i zarówno Sąd, jak i organ administracji publicznej nie może jej stosować - podczas gdy organ będąc organem władzy publicznej związanym zasadą praworządności ma obowiązek orzekania w granicach i na podstawie obowiązujących przepisów prawa i nie jest uprawniony do ich niestosowania, nawet jeżeli istnieją nierozstrzygnięte jeszcze wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, a sąd administracyjny sprawując kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem, nie jest uprawniony do stosowania wzorca kontroli innego, niż zgodność z prawem;
8. b) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 145a § 1 i art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP poprzez niespójność podstawy prawnej, sentencji wyroku z jego uzasadnieniem, wyrażającą się w tym, że przyjęty przez Sąd tok rozumowania w kontrolowanej sprawie o charakterze zawiłym, precedensowym wykracza poza uchylenie decyzji i wskazanie na czym polegał błąd organu przy stosowaniu prawa materialnego powszechnie obowiązującego, bowiem Sąd w wydanym rozstrzygnięciu zawarł wskazania co do sposobu załatwienia sprawy, które to wskazania oparte zostały na obowiązku uwzględnienia przez organ uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co winno skutkować dokonaniem czynności materialnotechnicznej - wypłaty dochodzonego świadczenia - podczas gdy tylko orzeczenie oparte na art. 145a § 1 p.p.s.a. mogłoby uzasadniać zawarcie wskazówek (kompleksowych) co do załatwienia sprawy, a przepis ten nie został zastosowany, a dodatkowo wydany wyrok jest niewykonalny;
9. c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nierozważenie i brak oceny w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, w tym pominięcie przy orzekaniu kwestii braku definicji (wskazania jak należy rozumieć) dnia roboczego w odniesieniu do policjantów, w tym przede wszystkim pełniących służbę w zmianowym rozkładzie czasu służby - co wyklucza możliwość wykonania zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną orzeczenia;
10. d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a., art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych - podczas gdy takie stanowisko narusza wprost art. 87 ust. 1 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że organ władzy publicznej nie może pomijać przy rozstrzyganiu spraw indywidualnych obowiązujących przepisów prawa, nawet jeżeli istnieją wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją RP, bowiem tylko derogacja takiego przepisu z porządku prawnego, stanowi dla organu władzy publicznej przesłankę do pominięcia tego przepisu w procesie rozstrzygania sprawy indywidualnej, a zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. zakres kontroli działalności administracji publicznej, nie może być definiowany przy pominięciu ww. zasad konstytucyjnych. Organ wytknął, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem błędnie przyjął, że konstytucyjne zasady oraz ustawowy zakres i wzorzec sprawowanej kontroli działalności organu administracji publicznej uprawniają go do tego, aby rozstrzygać samodzielnie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją norm prawnych i na podstawie takiego rozstrzygnięcia własnego zarzucić organowi naruszenia przepisów powszechnie obowiązujących, lecz odmiennie wyłożonych przez sąd.

Organ wysnuł wniosek, iż Sąd I instancji, nie będąc uprawnionym ku temu, aby samodzielnie rozstrzygnąć indywidualną sprawą skarżącego, zawarł - niezgodne z porządkiem prawnym - zobowiązanie na organ, który rozpatrując ponowienie sprawę nie powinien swojego rozstrzygnięcia administracyjnego opierać na obowiązującej normie prawnej zawartej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Organ zaznaczył, że skoro skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] 2010 r. i zostały mu wypłacone należności z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego, to nie sposób jego sprawy traktować jako wszczętej i niezakończonej przed dniem 6 listopada 2018 r. Wykładnia literalna art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej prowadzi do wniosku, że w przypadku ustania stosunku służbowego przed dniem 6 listopada 2018 r. - tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - świadczenie ekwiwalentne za dzień urlopu wypoczynkowego za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisu art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przez dniem 6 listopada 2018 r. Zastosowana przez organy policyjne wykładnia wynika z literalnego brzmienia przepisu, pozostaje spójna z celem ustawodawcy wyrażonym w uzasadnieniu do projektu ustawy i jest zgodna z kodeksowymi zasadami praworządności (art. 6 k.p.a.) i prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.).

Zdaniem organu, Sąd I instancji naruszył kompetencje kontrolne sądu administracyjnego z uwagi na fakt, iż rozpatrując skargę nie zastosował kryterium zgodności wydania decyzji z prawem, a ocenił zgodność art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z Konstytucją RP, a co za tym idzie ustawił się w roli Trybunału Konstytucyjnego i tym samym nie ocenił działalności orzeczniczej Komendanta Głównego Policji w odniesieniu do indywidualnie rozpatrywanej przez organ sprawy Skarżącego w oparciu o obowiązujące przepisy prawa powszechnego. Ponadto organ wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu I instancji nie istnieje możliwość wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na brak danych koniecznych do jego obliczenia w postaci ułamka określającego wartość przelicznika. Organ zarzucił ponadto błędne uznanie przez Sąd I instancji, że zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP również uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – zwanej dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08; z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13; z dnia 17 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1458/19; z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04; z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1868/12; z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 931/22). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania zostały jednak sformułowane jako zarzuty naruszenia prawa będącego konsekwencją naruszenia prawa materialnego. Z tego powodu w pierwszej kolejności należało ocenić skuteczność zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie zarzucił: "błędną odmowę zastosowania art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z uwagi na brak zgodności tego przepisu z Konstytucją, a niezgodność ma charakter oczywisty". Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że w konstrukcji tego zarzutu strona skarżąca kasacyjnie wskazuje na błędne niezastosowanie przez Sąd I instancji omawianego przepisu. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji, uwzględniając treść art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, dokonywał jego analizy w celu odkodowania wyrażonych w nim norm, dochodząc finalnie do wniosku, że część normy wynikającej z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, ograniczającej czasowe ramy zastosowania normy wynikającej z aktualnego brzmienia 115a ustawy o Policji, dotknięta jest wadą wtórnej niekonstytucyjności, co zdaniem Sądu I instancji uzasadnia odmowę zastosowania takiej normy.

Naczelny Sąd Administracyjny, analizując treść tego zarzutu, doszedł do przekonania, że jego istotą jest zakwestionowanie merytorycznego stanowiska Sądu I instancji leżącego u podstaw konkluzji o wtórnej niekonstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, czyli stanowiska w zakresie wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej. Jednak odczytywany w powyższy sposób zarzut również okazał się niezasadny. Sąd I instancji, stając na stanowisku, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem, dokonał prawidłowej wykładni powyższych przepisów, chociaż, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie argumentacji mającej uzasadniać powyższe stanowisko jest częściowo błędne.

Odniesienie się do zrekonstruowanego w powyższy sposób omawianego zarzutu wymaga poczynienia uwag ogólniejszej natury.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, "Przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.". Ustawą zmienianą w art. 1 ustawy nowelizującej, do której odsyła art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, jest ustawa o Policji.

W realiach niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowiącego, że "Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r." oraz okoliczność braku wyraźnie wyartykułowanego w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zakazu stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy innych niż wszczęte i niezakończone przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz innych niż dotyczące wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Arbitralne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone na stronie 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej wynika, że "Policjanci zwolnieni ze służby przed 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw (czyli przed 6 listopada 2018 r.), nie mogą bowiem skutecznie skorzystać z regulacji zgodnych z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP i określonych w aktualnie obowiązującym art. 115a ustawy o Policji, gdyż ustawodawca postanowił, że wobec nich zastosowanie ma art. 115a w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją".

Sąd pierwszej instancji oparł się bowiem wyłącznie na językowej wykładni zdania pierwszego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, nie dokonując analizy tego przepisu w kontekście całej regulacji art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w tym treści jego zdania drugiego, a także całej tej regulacji na tle prawidłowej wykładni unormowań Konstytucji RP dotyczących prawa podmiotowego do urlopu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełna wykładnia przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji nie daje podstaw do stwierdzenia wtórnej niekonstytucyjności normy wynikającej z tych przepisów.

Należy podkreślić, że regulacja zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej odwołuje się do zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Nie budzi wątpliwości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zgodnie z którym "użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodzi o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem.

Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze". Stanowisko to jest zbieżne z wykładnią ustawowego pojęcia "ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę.

Skoro pod pojęciem ekwiwalentu w języku polskim rozumie się "odpowiednik" lub "równoważnik" czegoś, to "ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop" należy rozumieć jako kategorię bezpośrednio zdeterminowaną kategorią "niewykorzystanego urlopu", którego ekwiwalent pieniężny ma być "równoważnikiem". Tym samym zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, to takie zasady ustalania należności pieniężnej, które bezpośrednio i przede wszystkim muszą w swej treści odwoływać się do wymiaru "niewykorzystanego urlopu", a także uwzględniać treść adekwatnych aktów wykonawczych wydawanych na podstawie art. 86 ustawy o Policji, zgodnie z którym, "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Sam sposób ustalania i wysokość ekwiwalentu pieniężnego powinny być konsekwencją tak rozumianych zasad ustalania ekwiwalentu.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i w orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowane jako konsekwencja tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych – "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

Można także wskazać na regulacje, w których użyte pojęcie zasad rozumiane jest jako wartości i merytoryczne wymogi określonego działania. Tak np. rozumiane są w doktrynie zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakich stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977), ujmowane właśnie jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r., nr 5, poz. 59).

W wykładni pojęcia "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, należy brać pod uwagę nie tylko powyższe ustalenia, lecz i to, że w treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej ustawodawca nie utożsamia pojęcia zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy z treścią art. 115a ustawy o Policji, stanowiąc wyraźnie w zdaniu pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej o "stosowaniu art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą", a w zdaniu drugim art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, o ustalaniu ekwiwalentu "na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.", a tym samym rozróżniając sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i wypłaty ekwiwalentu od zasad jego ustalania, a ustawa o Policji w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, jak i unormowania wskazujące na sposób obliczania wysokości ekwiwalentu w oparciu o ustawowy wskazany przelicznik i jego wypłaty.

Mając to na uwadze należy przyjąć, że pojęcie "zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy" w rozumieniu zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, obejmuje normy prawne kształtujące in genere zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, a w konsekwencji i prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a nie sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Zasady te wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne, przy czym – na tle treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej – będą to inne normy materialnoprawne niż normy odnoszące się do samej wysokości ekwiwalentu ustalanego w oparciu o ustawowo wskazany przelicznik.

Normatywnym źródłem publicznego prawa podmiotowego do "określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów" jest art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, który dodatkowo stanowi, że "maksymalne normy czasu pracy określa ustawa". Prawo to traktowane jest jako gwarantowane w sposób bezwarunkowy, a skoro rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), to również konstytucyjne gwarancje prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop mają charakter bezwarunkowy. Zawsze gdy pracownikowi (funkcjonariuszowi) przysługuje urlop w rozumieniu art. 66 ust. 2 Konstytucji, musi mieć również subsydiarną możliwość otrzymania stosownego ekwiwalentu, jeśli tego urlopu nie wykorzysta (zob. wyrok z 15 kwietnia 2014 r., sygn. SK 48/13, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 40).

Rozstrzygające są w tym zakresie unormowania ustawowe, zgodnie bowiem z treścią art. 80 Konstytucji RP praw określonych m.in. w art. 66 Konstytucji RP można dochodzić w granicach określonych w ustawie.

Z art. 33 ust. 1 ustawy o Policji, od chwili jej wejścia w życie w dniu 10 maja 1990 r. wynika, że czas pełnienia służby policjanta jest określony wymiarem jego obowiązków, z uwzględnieniem prawa do wypoczynku. Zakres prawa do urlopu był w okresie obowiązywania ustawy o Policji normowany według różnych zasad, przy czym gdy chodzi o wymiar urlopu jako determinantę zasad ustalania stosownej, tj. ekwiwalentnej należności pieniężnej za niewykorzystany urlop, wyodrębnić można dwa okresy podlegające różnym zasadom ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Pierwszy okres to okres od wejścia w życie ustawy o Policji do dnia 19 października 2001 r., tj. do dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r., Nr 100, poz. 1084). W tym okresie wymiar urlopu wypoczynkowego wynosił 30 dni kalendarzowych (art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie do tego czasu (od dnia 24 maja 2001 r.), z treści art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji wynikało, że "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 1), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadków, o których mowa w art. 112 ust. 3" (ust. 3).

Z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwolniony ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 3-6 oraz ust. 3 otrzymuje ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za urlopy zaległe".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie rozumiane jako normy prawne określające zakres prawa do należności pieniężnej za niewykorzystany urlop będący opartą na kryterium ekwiwalentności konsekwencją norm prawnych określających zakres publicznego prawa podmiotowego do urlopu, to dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 30 dni kalendarzowych, a zatem mógł również obejmować dni wolne od pracy. Z takimi zasadami ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop powinny być skorelowane normy określające sposób obliczenia wysokości tego ekwiwalentu i jego wypłaty. W omawianym okresie norm takich ustawodawca nie wprowadził, co jednak nie uniemożliwiało wyliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego w oparciu o powyższe zasady jego ustalania.

Drugi okres to okres od dnia 19 października 2001 r., tj. od dnia wejścia w życie nowelizującej ustawę o Policji ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084). Od tego dnia wymiar urlopu wypoczynkowego wynosi 26 dni roboczych (znowelizowany art. 82 ust. 1 ustawy o Policji). Jednocześnie od tego dnia obowiązywał znowelizowany art. 33 ust. 2-3 ustawy o Policji (do dnia 1 lipca 2019 r.), zgodnie z którym "Zadania służbowe policjanta powinny być ustalone w sposób pozwalający na ich wykonanie w ramach 40-godzinnego tygodnia służby, w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym" (ust. 2), a "W zamian za czas służby przekraczający normę określoną w ust. 2 policjantowi udziela się czasu wolnego od służby w tym samym wymiarze, z wyjątkiem przypadku, o którym mowa w art. 112 ust. 3, albo może mu być przyznana rekompensata pieniężna, o której mowa w art. 13 ust. 4a pkt 1" (ust. 3).

Jednocześnie ze znowelizowanego art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji wynikało, że "Policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4 ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby udzielany na podstawie art. 33 ust. 3" (art. 114 podlegał potem dalszym nowelizacjom). Z tym samym dniem, tj. 19 października 2001 r. zaczął obowiązywać dodany do ustawy o Policji art. 115a, zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym".

Zasady ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w powyższym okresie należy zatem rozumieć jako dyrektywy, w myśl których należność pieniężna za niewykorzystany urlop powinna odpowiadać wartości wynagrodzenia (uposażenia), jakie otrzymywałby funkcjonariusz za czas pozostawania na urlopie, gdyby mógł ten urlop wykorzystać z uwzględnieniem faktu, że urlop wypoczynkowy wynosił 26 dni roboczych. Zasad tych nie zmieniała nieskorelowana z nimi norma zawarta w cytowanym art. 115a ustawy o Policji, która właśnie z powodu braku tej korelacji została wyeliminowana z porządku prawnego z dniem wejścia w życie, tj. z dniem 6 listopada 2018 r., wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, zgodnie z którym "Art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego potwierdza zatem stanowisko będące wynikiem wykładni przepisów prawa, której dokonywanie leży w kompetencjach podmiotów stosujących prawo, w tym organów administracji publicznej i sądów administracyjnych.

Biorąc zatem pod uwagę, że przed dniem 6 listopada 2018 r. do ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miały zastosowanie różne zasady – odmienne przed dniem i po dniu 19 października 2001 r., treść zdania drugiego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie budzi wątpliwości z językowego, aksjologicznego (celowościowego) i systemowego punktu widzenia, jeśli będzie odczytywana jako norma nakazująca stosowanie odmiennych - ze względu na wymiar urlopu w różnych okresach obowiązywania ustawy o Policji - zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność, że od dnia 1 października 2020 r. istnieje w polskim porządku prawnym norma zawarta w art. 115a ustawy o Policji (art. 1 pkt 16 ustawy nowelizującej), zgodnie z którym "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym" nie ma wpływu na charakter tych zasad.

Regulacja ta określająca sposób obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop jest niewątpliwie skorelowana z zasadami ustalania tej należności pieniężnej obowiązującymi od dnia 19 października 2001 r. i ułatwia proces ich obliczania od dnia 1 października 2020 r., a także – zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w sprawach "dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r.". Brak objęcia zakresem obecnej treści art. 115a ustawy o Policji pozostałego okresu obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. zasad ustalania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, a także treść zdania trzeciego art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym "Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r." nie wyłączają tych zasad, nie mogą też czynić niewykonalnym prawa do ekwiwalentu ustalanego według tych zasad, tak jak brak analogicznej regulacji nie uniemożliwiał obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przed dniem 19 października 2001 r. Wysokość tego ekwiwalentu obliczana z uwzględnieniem zasad obowiązujących od dnia 19 października 2001 r. powinna uwzględniać ustawowy wymiar 26 dni kalendarzowych urlopu od tego dnia, a także istotę corocznego płatnego urlopu i istotę ekwiwalentności, tj. okoliczności, które akcentował Trybunał Konstytucyjny w motywach wyroku z dnia 30 października 2018 r., K 7/15 stwierdzając, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze. Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".

Przedstawiona wyżej wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, w związku z art. 115a ustawy o Policji jest zatem zbieżna ze stanowiskiem Sądu I instancji, zgodnie z którym nie można przyjąć, aby art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej stanowił przeszkodę do stosowania art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. nadanym ustawą nowelizującą, do stanów faktycznych zaistniałych przed tym dniem. Wykładnia ta nie daje jednak podstaw do przyjęcia wtórnej niekonstytucyjności norm wskazanych przez Sąd I instancji, a zatem i do odmowy ich stosowania z tego powodu. Wbrew bowiem twierdzeniu Sądu I instancji z treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie wynika – ani literalnie wyrażony, ani odczytywany celowościowo i systemowo – wniosek, że ustawodawca postanowił, że wobec policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r., którzy nie wykorzystali urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego za okres przed dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego, czyli przed dniem 6 listopada 2018 r., zastosowanie ma art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu uznanym przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją.

W konsekwencji niezasadne są pozostałe zarzuty naruszenia prawa materialnego, w ramach których organ skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie ciągu przepisów Konstytucji RP, tj. art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 i art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że sądy administracyjne są uprawnione do bezpośredniego stosowania Konstytucji z pominięciem przepisów ustawy i tym samym mogą dokonywać oceny zgodności z Konstytucją spornej normy ustawowej oraz naruszenia art. 8 ust. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., których sens sprowadza się do podważenia dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, które legły u podstaw wydania zaskarżonego wyroku oraz zarzutu przekroczenia przez Sąd I instancji uprawnień kontrolnych i orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Należy jednak wskazać, że Sąd I instancji, dokonując wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, tj. dokonując procesu wykładniczego obejmującego również wykładnię prokonstytucyjną, do czego miał kompetencję, skoro z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wynika upoważnienie sądów administracyjnych obydwu instancji m.in. do weryfikacji poprawności stosowania w sprawie norm prawa materialnego, a tym samym do weryfikacji dokonywanej wykładni tego prawa, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nie przekroczył swych kompetencji, a tym samym nie naruszył przywoływanych przez organ skarżący kasacyjnie przepisów.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd I instancji nie stwierdził w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że jakikolwiek przepis ustawy nowelizującej, w tym jej art. 9 ust. 1, jest niezgodny z Konstytucją RP.

Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 193 Konstytucji RP w zw. z art. 125 § 1pkt 1 p.p.s.a., sprowadzającego się do zarzucenia Sądowi I instancji dokonania kontroli zgodności konstytucyjności art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej z pominięciem kompetencji Trybunału do rozstrzygania pytań prawnych co do zgodności ustaw z Konstytucją, zwrócić należy uwagę na różnicę pomiędzy kompetencją do kontroli konstytucyjności przepisu prawa, a kompetencją do stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu prawa. Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości są niezawiśli i podlegają wyłącznie Konstytucji oraz ustawom, przy czym Konstytucję zobowiązani są stosować bezpośrednio – art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Podległość Konstytucji oraz obowiązek jej bezpośredniego stosowania, w wymiarze praktycznym, zobowiązuje sądy do strzeżenia konstytucyjności prawa.

Realizacja tego obowiązku sprowadza się do stosowania przepisów Konstytucji wprost, bądź współstosowania ich z przepisami aktów niższej rangi w ramach tzw. prokonstytucyjnej wykładni prawa. W istocie więc stosując każdy przepis prawa, sąd ma obowiązek skontrolować, czy wydobyta z niego norma prawna jest zgodna z Konstytucją. Jeżeli weryfikacja ta wypada pozytywnie, sądowa kontrola konstytucyjności przepisu się kończy, jeżeli wypada negatywnie, sąd albo stosuje inne metody wykładni celem wyinterpretowania z przepisu normy skorelowanej z postanowieniami Konstytucji, albo ma obowiązek zwrócić się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym w trybie art. 193 Konstytucji RP – szerzej zob. B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, Państwo i Prawo 2002, nr 9, s. 45 i 46. Na gruncie niniejszej sprawy, Sąd I instancji niezasadnie uznał regulację zawartą w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej za przypadek częściowej wtórnej niekonstytucyjności.

Jednak dokonał też prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w niniejszej sprawie, eliminując ten wariant rozumienia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, który uznał za sprzeczny z Konstytucją RP. Wyjaśnić należy, że przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji RP jest powzięcie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją RP bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka potrzeba nie zaistniała, skoro w drodze dopuszczalnych metod wykładni możliwe było odczytanie treści normy zakodowanej w art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej.

Skoro zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się nieskuteczne, to tym samym, w realiach niniejszej sprawy, nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów postępowania. I tak Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższy przepis określa granice rozpoznania skargi przez sąd I instancji, które wyznacza przedmiot skargi wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku, nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi. Z żadną z tych sytuacji nie mamy do czynienia w kontrolowanym postępowaniu.

Sąd I instancji rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, oceniając wydaną w sprawie decyzję administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie posłużył się ponadto właściwymi kryteriami przy poddawaniu ocenie sposobu załatwienia tejże sprawy. Nie jest zatem zasadny zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Wskazane przepisy, co należy podkreślić, nie są przepisami procesowymi, lecz ustrojowymi, określającymi zakres sądowej kontroli działalności organów administracji i podstawowe kryterium sprawowania tej kontroli przez sądy administracyjne.

Zatem do naruszenia tych przepisów mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji nie dokonał kontroli aktu stanowiącego przedmiot skargi, zastosowałby inny rodzaj oceny niż zgodność z prawem odwołując się np. do zasad słuszności czy współżycia społecznego, względnie wyszedłby poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, rozpoznając skargę na akt lub czynność niepoddane jego kognicji, ewentualnie zastosował środki ustawie nieznane (zob. w tej materii m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 2014/19). W niniejszej sprawie żadna z takich sytuacji w nie zaistniała. Kontrola zaskarżonej decyzji została przeprowadzona w oparciu wykładnię przepisów prawa, aczkolwiek odmienną od przyjętej przez organ skarżący kasacyjnie.

Zatem kontrola ta niewątpliwie została dokonana w oparciu o kryterium legalności. Natomiast okoliczność, że skarżący kasacyjnie organ nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentacją Sądu I instancji, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Jako nieskuteczny należało również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez: "bezpodstawne przyjęcie, iż uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego, stanowiące podstawę do wydawania przez organ administracji publicznej decyzji administracyjnych, co narusza wprost art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a., a także art. 190 ust. 1 Konstytucji RP", "nierozważenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich istotnych aspektów sprawy, tj.: pominięcie kwestii braku legalnej definicji "dnia roboczego" w odniesieniu do policjantów, w tym pełniących służbę w zmianowym rozkładzie pracy, co uniemożliwia wykonanie zaskarżonego orzeczenia", a także "sformułowanie uzasadnienia wyroku niezgodnego z sentencją orzeczenia, co czyni wyrok w sprawie niewykonalnym - tylko bowiem orzeczenie wydane w trybie art. 145a § 1 p.p.s.a może zawierać szczegółowe wskazówki co do załatwienia sprawy".

Odnosząc się do konstrukcji omawianego zarzutu podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepis nie może stanowić więc samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut jego naruszenia zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Wymaganiu temu nie czyni zadość powołanie się w ramach omawianego zarzutu na art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść art. 141 § 4 p.p.s.a. i ugruntowane na tle jego wykładni poglądy orzecznictwa wskazują, że w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie kwestionować prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, bowiem przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia, a w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Zatem jako nieskuteczny należało ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań, co do dalszego postępowania dla organów Policji, które są, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie, niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym, co z kolei, jego zdaniem, uniemożliwia organom Policji ponowne prawidłowe, pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcie sprawy. Sąd I instancji wyjaśnił swoje stanowisko w sposób poddający się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie, w jakim Sąd ten jest zobowiązany do kontroli prawidłowości sporządzonego uzasadnienia wyroku, w tym wskazując w jaki sposób omawiane przepisy prawa materialnego zostały naruszone oraz jaki wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania są bezpośrednią logiczną konsekwencją rezultatu wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej w zw. z art. 115a ustawy o Policji, którego to rezultatu strona skarżąca kasacyjnie skutecznie nie podważyła zarzutami naruszenia prawa materialnego. Z kolei zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. jest chybiony z uwagi na fakt, iż nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie może podlegać uwzględnieniu z uwagi na niewykazanie wadliwości wykładni zastosowanych w sprawie przepisów, a dokonanej przez Sąd I instancji, co zostało wskazane powyżej.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze treść art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który nie obliguje sądu do zawieszenia postępowania, a stanowi, że Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, oddalił wniosek organu skarżącego kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 866/20 (sprawa zarejestrowana przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygn. akt P 7/21), ponieważ Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 15 lutego 2024 r. umorzył postępowanie w tej sprawie.