Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 692/19, uzupełnionym postanowieniem tego Sądu z dnia 18 września 2019 r. o zwrot kosztów postępowania sądowego, uwzględnił skargę Wojewody Podkarpackiego i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w przedmiocie programu stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus Inter Pares.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podniósł, że zaskarżona uchwała nie czyni zadość kryteriom wyznaczonym przez art. 90t ust. 1 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457 z późn. zm.) zwanej dalej u.s.o.
Podkreślono, że wprowadzenie uchwały, o której mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. musi być poprzedzone uchwałą programową podjętą na podstawie art. 90 ust. 1 pkt 2 u.s.o., co wynika z użytego w art. 90 ust. 4 kwantyfikatora czasowego to jest "w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1". Użyta forma czasu dokonanego, potwierdza uprzedni charakter uchwały programowej oraz jej odrębny byt prawny. Zwracając uwagę na tytuł zaskarżonej uchwały i jej podstawę prawną Sąd wskazał, że został uchwalony program wyrównywania szans edukacyjnych, który jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego. Kompetencja do stanowienia aktu prawa miejscowego w ramach wykonywania zadań oświatowych nakierowanych na uczniów wynika z art. 90t ust. 4 u.s.o. Do zakresu kompetencji dla stanowienia norm prawa miejscowego ustawodawca nie włączył tworzenia norm programowych. W zaskarżonej uchwale doszło więc do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1.
W uchwale w podstawie prawnej powołano zaś art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.g, który jest ogólną normą kompetencyjną do stanowienia aktów prawa miejscowego. Nie powołano art. 90t ust. 4 u.s.o., ale gdyby uchwała była zgodna z tym przepisem, to nie można byłoby stwierdzić nieważności ze względu na brak podstawy prawnej, gdyż uprawnienie do działania w tym zakresie dla organu wynika z normy ustawowej, która funkcjonuje w porządku prawnym.
Stwierdzenie powyższego naruszenia, Sąd ocenił jako naruszenie istotne, które wypełnia dyspozycję art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z poźn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w całości.
Niezależnie od powyższego Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody Podkarpackiego, że ocena z zachowania, nieusprawiedliwianie nieobecności na zajęciach edukacyjnych, czy osiągnięć w aktywności na rzecz innych ludzi zwłaszcza w formie wolontariatu albo na rzecz środowiska szkolnego doprowadziła do nieuprawnionego zróżnicowania uczniów, wynikającego jedynie z faktu uczęszczania do różnych klas szkoły ogólnokształcącej, szkoły muzycznej I stopnia, szkoły podstawowej, co nie powinno oddziaływać na uprawnienia ucznia. Kwestia oceny z zachowania nie może stanowić przesłanki przyznania pomocy na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o.
Za zasadny uznano zarzut kwestionujący treść rozdziału VII pkt 10 uchwały, gdyż ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawierają norm, zgodnie z którymi rada gminy mogła zobowiązać organ wykonawczy do powołania komisji stypendialnej. Wątpliwości legalizacyjne budzi też treść rozdziału VII pkt 3 zaskarżonej uchwały, w którym doszło do związania skutku uzyskania stypendium z formalnym spełnieniem wymogów formalnych wniosku. Wzór wniosku może służyć jedynie pomocą, ale w żadnym razie braki formalne wniosku poprzez błędne jego wypełnienie nie mogą stanowić podstawy do odmowy przyznania stypendium za wyniki w nauce, a takie wątpliwości powstają na podstawie lektury tego przepisu. W przypadku stypendium wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży nie narusza przepisów prawa możliwość składania wniosków przez szerszy krąg podmiotów niż tylko samego zainteresowanego.
Sąd podniósł także, że w programach wyrównywania szans edukacyjnych nie może dochodzić do implementowania rozwiązań prawnych właściwych do przyznawania stypendiów za wyniki w nauce lub za osiągnięcia sportowe.
Zwrócono nadto uwagę, że forma decyzji administracyjnej jest z mocy art. 90n u.s.o. przypisana do świadczeń pomocowych o charakterze socjalnym. Skoro w art. 90t u.s.o ustawodawca nie wprowadził formy decyzji tak jak ma to miejsce w art. 90n stanowiącym o trybie przyznawania świadczeń o charakterze socjalnym to nie można formy decyzyjnej przypisywać przyznaniu pomocy świadczonej na podstawie art. 90t u.s.o. w ramach wyrównywania szans edukacyjnych.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta Rzeszowa, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art.90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie, że uchwalony Program Programu Stypendialny Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares jest aktem kierownictwa wewnętrznego, a nie aktem prawa miejscowego, a tym samym, że przy podjęciu uchwały doszło do przekroczenia delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych, o których mowa w art. 90t ust. 1 u.s.o.
W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.
Pismem z dnia 25 września 2019 r. skarżący kasacyjnie organ wniósł o objęcie wnioskami skargi kasacyjnej również postanowienia z dnia 18 września 2019 r.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a.
Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części;
- 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie;
- 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany;
- 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy
Skarga kasacyjna jest niezasadna.
Jedyny zarzut strony skarżącej kasacyjnie dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym dokonanie błędnej wykładni art. 90t ust. 1 pkt 2 i art. 90t ust. 4 u.s.o. polegającej na przyjęciu, że uchwalony Program Stypendialny Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares jest aktem kierownictwa wewnętrznego a nie aktem prawa miejscowego, a jego podjęcie nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. poprzez wprowadzenie norm programowych wynikających z art. 90t ust. 1 pkt 2 tej ustawy.
Zgodnie z art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do treści art. 90t ust. 4 ww. ustawy, dopiero przyjęcie takiego programu (lub programu wynikającego z art. 90t ust. 1 pkt 1 u.s.o.) umożliwia organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego określenie szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.
W tej sprawie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że istotną wadą było podjęcie zaskarżonej uchwały w taki sposób, że łączyła ona zarówno elementy programu wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży (art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o.) jak i szczegółowe warunki, formy, zakres i tryb udzielania tej pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego (art. 90t ust. 4 ww. ustawy). Stanowisko Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe.
Ustawa o systemie oświaty w art. 90t wprowadziła mechanizm przyznawania stypendiów dla uzdolnionych uczniów, w którym uchwała o programie wsparcia winna poprzedzać uchwałę regulującą zasady przyznawania stypendiów.
Unieważniona przez Sąd pierwszej instancji uchwała została podjęta bez podstawy prawnej i bez zachowania kolejności podejmowania aktów prawnych w zakresie objętym art. 90t u.s.o. Ustalenie zasad przyznawania pomocy dla uzdolnionych dzieci i młodzieży możliwe jest wówczas, gdy wcześniej przyjęty został przez organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego regionalny lub lokalny program, o którym mowa jest w art. 90t ust. 1 tej ustawy. Ustawa zobowiązuje jednostki samorządu terytorialnego w pierwszej kolejności do przyjęcia programu, będącego aktem o charakterze wewnętrznym, wyznaczającym kierunki działania w rozpoznawanej sprawie w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a dopiero w drugiej uchwale, w oparciu o uchwalony program, określenie szczegółowych warunków, form i zakresu tej pomocy.
Naruszenie tych wymogów i uchwalenie regulacji stypendialnej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., a w istocie także i na podstawie art. 90t ust. 4 tej ustawy w sposób istotny narusza prawo, co prowadzić musi do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Takie też rozstrzygnięcie w tej sprawie podjął Sąd pierwszej instancji.
Tym samym skoro podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Rzeszowa z dnia 29 stycznia 2019 r. nr VI/109/2019 w sprawie Programu Stypendialnego Miasta Rzeszowa pn. Primus inter pares był art. 90t ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, który to przepis pozwala na wydanie aktu prawa wewnętrznego, to jednoczesne zamieszczenie w tej uchwale regulacji wynikającej z art. 90t ust. 4 ww. ustawy w związku z art. 40 ust. 1 i art. 41 u.s.g. stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli bowiem ustawodawca wprost wskazuje na koniczność podjęcia, w przypadku ustalania zasad przyznawania pomocy stypendialnej dla uczniów, dwóch odrębnych uchwał: jednej będącej aktem programowym (prawa wewnętrznego) i drugiej będącej aktem wykonawczym (prawa miejscowego) i zarazem określa chronologiczną kolejność ich podejmowania, to połączenie tych regulacji jednym aktem stanowi istotne naruszenie prawa. Pogląd zaprezentowany w tej sprawie znajduje potwierdzenie w licznych wyrokach sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 379/18; prawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z 22 czerwca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 363/21; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Go 734/20; prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 268/22).
Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna okazała się nieuzasadniona, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił.
O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła tę skargę obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W związku z tym w tej sprawie należało od Miasta Rzeszowa zasądzić na rzecz Wojewody Podkarpackiego kwotę 240 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika obliczone w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).