Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 maja 2022 r. (sygn. akt II SAB/Wa 113/22) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę G. P. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 10 stycznia 2022 r., skarżący wystąpił do organu w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej "u.d.i.p.") o udostępnienie informacji publicznej "zawierającej wartość umów w roku 2020 i 2021 faktycznie zapłaconych z tytułu przetwarzania (utrzymania i eksploatacji) systemów EMIR/RENTIER (systemy emerytalne) przez przedsiębiorstwa z tzw. "sieci ZETO" czyli: C. I. "ZETO" S.A. z siedzibą w B. NIP: [...] Z. E. T. O. Spółka z o.o. [...]-[...] K., ul. [...], NIP: [...] Z. S.A. w P., F., [...]-[...] P. NIP: [...] C. S. K. Z. SA ul. S, [...]-[...] K., NIP: [...] Z.-R. sp. z o.o., ul. R., [...]-[...] R., NIP: [...] Z. E. T. O. Z. K. sp. z o.o. ul. S., [...]-[...] K., NIP: [...] Z. S.A. w P. ul. F., [...]-[...] P., NIP: [...]". Zażądał, aby wnioskowane informacje zostały udostępnione w formie zestawienia w postaci pliku pdf (lub excel), elektronicznie na adres mailowy.
W odpowiedzi na powyższy wniosek, wiadomością e-mail z 24 stycznia 2022 r. poinformowano skarżącego, że organ jest w trakcie gromadzenia żądanych danych, stąd w oparciu o treść art. 13 ust. 2 u.d.i.p. termin udzielenia odpowiedzi został przedłużony do 7 lutego 2022 r.
W dniu 7 lutego 2022 r. poinformowano skarżącego, że żądane dane nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej. Wyjaśniono, że treść złożonego wniosku oraz jego czasowy i merytoryczny związek dotyczy prowadzonego przez ZUS przetargu o udzielenie zamówienia publicznego, w którym jednym z wykonawców składających ofertę jest firma C. U. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., której prokurentem i wspólnikiem jest wnioskodawca, co w ocenie organu oznacza, że złożony wniosek o udostępnienie informacji nie ma związku z interesem publicznym, a interesem prywatnym wnioskującego, za czym miałaby przemawiać również treść pisma procesowego złożonego 2 lutego 2022 r. przed Krajową Izbą Odwoławczą w postępowaniu w sprawie o sygn. akt [...], przez spółkę w imieniu, której występował wnioskodawca, dlatego też żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Sam natomiast wniosek traktować należy w kategorii nadużycia prawa do informacji publicznej.
W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując krótkiej charakterystyki skargi na bezczynność oraz zakresu stosowania przepisów u.d.i.p. w kontekście wniosków o udostępnienie informacji publicznej, stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał przypadek nadużycia prawa do uzyskania informacji publicznej. Zdaniem WSA okoliczności faktyczne uzasadniają tezę, że skarżący zamierza wykorzystać prawo do informacji publicznej w sposób sprzeczny z intencją ustawodawcy, o czym świadczy fakt, że spółka C. U. D. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w której wspólnikiem i prokurentem jest wnioskodawca (zgodnie z treścią wpisu ujawnionego w Krajowym Rejestrze Sądowym o numerze [...]), brała udział w przetargu ogłoszonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. W jego toku podmiot ten został wezwany do złożenia wyjaśnień dotyczących wyliczenia ceny oferty, która następnie została odrzucona z uwagi na rażąco niską cenę.
Spółka złożyła odwołanie do Krajowej Izby Odwoławczej (KIO), zaś w ramach złożonego pisma z 2 lutego 2022 r. wyjaśniono, że informacje o które wnioskował skarżący były jej potrzebne na potrzeby postępowania przed KIO. Ostatecznie stanowisko Sądu pierwszej instancji o nadużyciu prawa do informacji w rozpoznawanej sprawie legło u podstaw oddalenia skargi.
W skardze kasacyjnej, wyrokowi Sądu pierwszej instancji, skarżący zarzucił "naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a to":
- 1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP - przez zaniechanie przez WSA w Warszawie podania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy równoczesnym powołaniu pozaustawowej przesłanki odmowy udostępnienia informacji publicznej, jaką ma być rzekome "nadużywanie prawa do informacji publicznej", co może stanowić przejaw nierównego traktowania obywateli w dostępie do informacji publicznej;
- 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - przez oddalenie skargi na bezczynność w udostępnianiu informacji publicznej w sytuacji, gdy wniosek skarżącego bezspornie dotyczył informacji publicznej, był skierowany do podmiotu zobowiązanego, który to podmiot nie udostępnił informacji publicznej w terminie ustawowym.
W oparciu o tak skonstruowane podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty oraz stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze w kontekście rażącego naruszenia prawa, nakazanie rozpoznania wniosku skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania. Ewentualnie, uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Ponadto zażądano przeprowadzenia rozprawy oraz wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 p.p.s.a. Oznacza to, że jeżeli tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie zachodzi nieważność postępowania, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.
Podstawowym problemem analizowanej sprawy jest ustalenie czy motywy wystąpienia skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej pozwalały na zakwalifikowanie takiego działania jako nadużycia prawa do informacji publicznej, a tym samym odmowy jej udostępnienia przez Prezesa ZUS.
Słowem wstępu, należy wyjaśnić jednak, iż poza sporem pozostawało to, że Prezes ZUS jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), a tym samym spełniona została przesłanka podmiotowa, jak również to, że żądane dane mają charakter informacji publicznej, albowiem dotyczą wydatkowania środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) u.d.i.p.), stąd też spełniona została przesłanka przedmiotowa u.d.i.p.
Jak wyjaśnia doktryna i judykatura nadużycie prawa do informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podejmuje się próbę korzystania z instytucji dostępu do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest w szczególności prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawności funkcjonowania administracji i innych organów (vide: J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa, 2005 r., s. 146–147; wyrok NSA z 16 października 2015 r. I OSK 1992/14; wyrok NSA z 23 listopada 2016 r. I OSK 1601/15; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r. I OSK 2642/16 – wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto, jak wielokrotnie wyjaśniał to Naczelny Sąd Administracyjny, w polskim porządku prawnym, w którym konstytucyjne prawo podmiotowe dostępu do informacji publicznej ma charakter publicznego prawa podmiotowego o treści pozytywnej, prawodawca w żadnym miejscu nie wskazał wyraźnie, jakie wartości legły u podstaw skonstruowania przez niego tego rodzaju prawa. Nie uczynił tego zwłaszcza w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Określił jednak, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem politycznym umieszczając art. 61 Konstytucji, kreujący to prawo, wśród unormowań dotyczących wolności i praw politycznych. Jest to pewna wskazówka w odkodowaniu tych wartości. Przyjmując, że u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju państwa, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność, to nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej byłoby przy powoływaniu się na jawność życia publicznego jego wykorzystywanie po to, aby podejmować działania niezgodne z prawem (nie na podstawie i w granicach prawa), godzące w sprawność i rzetelność funkcjonowania instytucji publicznych, a także ukierunkowane na nieposzanowanie przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka bądź pozyskiwanie, gromadzenie i udostępnianie innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym.
Zasadniczo w doktrynie oraz w orzecznictwie konstrukcja nadużycia prawa do informacji publicznej pojawia się w kontekście:
- 1) wykorzystania prawa do informacji w celu zakłócenia funkcjonowania organów administracji (do swoistego pieniactwa z wykorzystaniem prawa do informacji);
- 2) wykorzystania dla celów gospodarczych, zawodowych lub na potrzeby prowadzenia indywidualnych sporów prawnych;
- 3) złożenia wielu wniosków w celu uniknięcia wymogów stawianych dla informacji przetworzonych;
- 4) wykorzystania dla szykanowania osób piastujących funkcje publiczne, do pozyskiwania informacji o tych osobach nie w celu społecznej kontroli, lecz dla prowadzenia sporów osobistych, zaspokojenia prywatnych animozji.
Ponadto nadużycie prawa dostępu do informacji wynikać może z takich okoliczności jak: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treści pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącego i jego pełnomocnika, okoliczność czasowa między wniesieniem skargi a zaistnieniem bezczynności w sprawie. Również sposób wysłania wiadomości w sprawie może wskazywać, że wnioskodawca nie wykluczał możliwości zakwalifikowania jej jako SPAM, czego skutkami byłby obciążony organ (por. postanowienie NSA z 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15), a nawet liczył się z możliwością wykorzystania tego faktu w postępowaniu sądowym.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego żadna z powyższych okoliczności nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, stąd nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem zarówno organu, jak też i Sądu pierwszej instancji, że działanie skarżącego nosiło znamiona nadużycia prawa do udostępnienia informacji publicznej. Organ wywodzi nadużycie prawa do udostępnienia informacji publicznej przez skarżącego z tego faktu, że jest on powiązany ze spółką, która przystąpiła do przetargu o udzielenie zamówienia publicznego organizowanego przez ZUS oraz że wnioskowane dane wykorzystane zostaną w ramach postępowania odwoławczego toczącego się przed Krajową Izbą Odwoławczą z udziałem wskazanej spółki wspieranej przez skarżącego, którego rola sprowadza się do wydobycia od organu danych potrzebnych w tymże postępowaniu. Prezes ZUS wyszedł jednak z nieprawidłowego założenia, iż sytuacja skarżącego – jako wspólnika i zarazem prokurenta jednego z podmiotów przystępujących do przetargu – jest tożsama z sytuacją strony w postępowaniu zamówieniowym.
Skarżący mimo istniejących powiązań ze wspomnianą spółką, z formalnego punktu widzenia wynikającego z przepisów u.d.i.p. jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej, bo mieści się w zakresie pojęcia "obywatel" wskazanego w art. 61 ust. 2 Konstytucji i pojęcia "każdy" wynikającego z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji prawo dostępu do informacji publicznej nie może zostać mu ograniczone tylko z tego względu, że spółka której jest udziałowcem przystąpiła do przetargu organizowanego przez ZUS, albowiem skarżący nie brał udziału w tym przetargu, nie jest także stroną postępowania przed Krajową Izbą Odwoławczą.
Wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny - jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przy czym, jedynie pobocznie można przy tym zaznaczyć, że zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, co do zasady nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, a zatem intencje żądającego dostępu muszą być jednoznacznie ukierunkowane na utrudnienie pracy organu.
Dodatkowo, skoro nie ulega wątpliwości, że żądane dane stanowią informacje publiczne, to skorzystanie z nich w jakimkolwiek postępowaniu spornym między stronami nie może mieć charakteru nadużycia prawa do informacji. Wobec treści ww. art. 2 ust. 2 u.d.i.p. byłby to zresztą jedynie pozorny wymóg.
Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, że sama problematyka nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej jest niezwykle złożona pod względem prawnym, ponieważ instytucja ta nie została uregulowana w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje możliwości odmowy udostępnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa przez wnioskodawcę, ale należy brać pod uwagę, że pozaustawowy charakter nadużycia prawa do informacji publicznej nakazuje podchodzić do tej koncepcji z ostrożnością, zaś odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tę przesłankę może nastąpić tylko w przypadkach wyjątkowych. Jak bowiem wspomniano, konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych. Skoro prawo do informacji publicznej ma rangę konstytucyjną, a jego celem jest zapewnienie społecznej kontroli nad organami władzy publicznej, to wszelkie pozaustawowe przesłanki ograniczające to prawo mogą utrudnić lub wręcz uniemożliwić kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem instytucji publicznych.
Dlatego też ewentualne powołanie się na nadużycie prawa do informacji musi być zastrzeżone wyłącznie do przypadków skrajnych, w których wnioskodawca wykazuje się dużą dozą złej woli, a ilość i zakres objętych wnioskami informacji może utrudnić normalne funkcjonowanie i wypełnianie swoich ustawowych kompetencji przez organ administracji publicznej (tak NSA w wyroku z 16 marca 2021 r., sygn. akt III OSK 86/21; zob. także M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 27-41).
W rozpoznawanej sprawie taki przypadek nie wystąpił, ponieważ wniosek z 10 stycznia 2022 r. nie posiada charakteru nękania organu lub też pewnej seryjności, nie był też złożony w celu załatwienia jego indywidualnej sprawy, jak zostało to już wyjaśnione.
Z tych wszystkich względów uznać należało, że Prezes ZUS pozostawał w bezczynności w zakresie złożonego przez skarżącego wniosku o udostępnienie informacji, albowiem skarżący nie otrzymał merytorycznej odpowiedzi na zgłoszone żądanie, co bezspornie wynika z akt sprawy. W związku natomiast z wadliwą oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. Uznając z kolei, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Na podstawie natomiast art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie.
Oceniając natomiast stan bezczynności organu, stwierdzić trzeba w oparciu o analizę całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie i bezdyskusyjnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne.
Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. NSA podziela w pełni przywołane poglądy, czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). W okolicznościach niniejszej sprawy dostrzec należy, iż na wniosek skarżącego z 10 stycznia 2022 r. udzielono odpowiedzi 24 stycznia 2022 r., przedłużając termin do ustosunkowania się do żądania do 7 lutego 2022 r., kiedy to ostatecznie udzielono skarżącemu ostatecznej odpowiedzi na jego wniosek, tym samym zachowując termin wynikający z przepisów u.d.i.p. Okoliczność, iż udzielono niepełnej lub niewystarczającej, czy też nie w pełni oczekiwanej przez stronę informacji nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa.
W niniejszej sprawie nie zachodzi zatem przypadek oczywistego braku podejmowania przez podmiot zobowiązany jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które to przypadki można ewentualnie rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.