Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 marca 2024 r., sygn. akt III OSK 1967/23

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 1184/22 oddalił skargę T. T. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z 14 kwietnia 2022 r., nr 1175 w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji.

Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji w R. wnioskiem personalnym z 28 września 2021 r. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia T. T. (dalej: "skarżący") - funkcjonariusza Komendy Miejskiej Policji w R. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2021 r" poz. 1882 ze zm. dalej: "ustawa o Policji").

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 26 września 2021 r. około godz. 5.30 w R. skarżący, przebywając na zwolnieniu lekarskim, uczestniczył, jako pasażer samochodu osobowego, w zdarzeniu drogowym. Kierujący samochodem P. K. (również funkcjonariusz KMP w R.) stracił panowanie nad pojazdem, w wyniku czego najechał na chodnik i uderzył w zaparkowany samochód. Następnie obaj policjanci oddalili się z miejsca zdarzenia, nie zgłaszając tego faktu właściwym służbom oraz pozostawiając rozbite pojazdy.

W wyniku prowadzonych przez Policję czynności, po kilku godzinach od zdarzenia, zatrzymano kierującego pojazdem P. K. Został on przebadany na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu (wynik wskazał 0,30 mg/l alkoholu), a następnie osadzony w pomieszczeniu dla osób zatrzymanych Komendy Powiatowej Policji w Ł. Skarżący został zatrzymany prawie 10 godzinach po zdarzeniu w miejscu zamieszkania, gdzie dokonano badania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, z wynikiem 0,0 mg/l. Skarżący nie powiadomił właściwych służb o zaistniałej sytuacji ani na miejscu zdarzenia ani później, nie próbował ustalić też właściciela uszkodzonego pojazdu, a także przez ponad godzinę unikał otwarcia drzwi policjantom przybyłym do jego miejsca zamieszkania.

Komendant KMP w Rzeszowie postanowieniem z 28 września 2021 r., nr 30 wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne zarzucając mu, że jako uczestnik zdarzenia drogowego, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 44 ustawy Prawo o ruchu drogowym, nie pozostał na miejscu zdarzenia i nie powiadomił Policji oraz nie podjął odpowiednich środków w celu zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 3 załącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. nr 805 w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz.

3) oraz że wbrew zakazowi akceptowania, tolerowania i lekceważenia zachowań policjantów naruszających prawo i zasady etyki zawodowej dopuścił, aby sprawca oddalił się z miejsca zdarzenia, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r.

Komendant Miejski Policji w R. rozkazem personalnym z 28 września 2021 r., nr 589/2021 zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych na okres 3 miesięcy do 27 grudnia 2021 r.

Pismem z 7 października 2021 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji oraz o przysługujących mu uprawieniach, wynikających z art. 10 k.p.a. oraz art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Dodatkowo 27 października 2021 r. zwrócił się do Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów w Rzeszowie o wydanie opinii w kwestii zwolnienia skarżącego ze służby w Policji.

Prokuratura Rejonowa w L. poinformowała, że w związku ze zdarzeniem drogowym z 26 września 2021 r., nadzoruje śledztwo (sygn. akt 4272-O.Ds.206.2021) prowadzone przeciwko P. K. podejrzanemu o przestępstwo z art. 178a § 1 k.k., a także, że postępowanie przygotowawcze jest w toku i trwa realizacja licznych czynności procesowych.

Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie (dalej: "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 29 grudnia 2021 r., nr 1270, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 21 stycznia 2022 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu wskazano w szczególności, że zachowanie skarżącego 26 września 2021 r., polegające na zaniechaniu powiadomienia organów ścigania o kolizji drogowej, oddaleniu się z miejsca zdarzenia, pozostawieniu zniszczonego cudzego pojazdu na środku drogi, zacieraniu śladów poprzez wypranie odzieży niezwłocznie po powrocie do domu, przebywanie w domu wraz z kierującym przez następne godziny i nieinformowanie o zaistniałym zdarzeniu, może wskazywać na celową ucieczkę z miejsca zdarzenia i ukrywanie się przed organami ścigania, co spowodowało utratę przez skarżącego nieposzlakowanej opinii, autorytetu oraz wiarygodności w odbiorze społecznym, które to elementy są niezbędne do właściwego i skutecznego wykonywania obowiązków policjanta.

Stwierdzono również, że wyjaśnienia skarżącego, jak i świadka, są niespójne i budzące wątpliwości, zaś opisywany przez skarżącego przebieg zdarzenia jest niewiarygodny. Postępowanie skarżącego w postępowaniu drogowym było niegodne funkcjonariusza Policji. Postawa jaką przyjął świadczy o całkowitym lekceważeniu obowiązujących norm prawnych i społecznych.

Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 14 kwietnia 2022 r., nr 1175, utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy wskazał, że przedmiotem postępowania był wyłącznie sam fakt uczestnictwa skarżącego (w charakterze pasażera pojazdu) w zdarzeniu drogowym, którego sprawca (kierujący pojazdem) podejrzany jest o popełnienie przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. Istotne są przede wszystkim okoliczności towarzyszące całemu zdarzeniu. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie badał, czy zachowanie policjanta wypełniło znamiona czynu zabronionego jako przestępstwa, wykroczenia lub też przewinienia dyscyplinarnego, ale czy okoliczności stanowiące pewien ciąg zdarzeń (zależnych oraz niezależnych od woli skarżącego) spowodowały konieczność wykluczenia tego policjanta z szeregów formacji policyjnej, z uwagi na "ważny interes służby". Zatem punktem odniesienia (punktem centralnym) tego postępowania nie jest wyłącznie sam policjant, ale przede wszystkim dobro formacji konkretyzujące się w pojęciu ważnego interesu służby.

W ocenie organu odwoławczego w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnym było zwolnienia skarżącego ze służby w Policji w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Brak właściwej reakcji skarżącego na zdarzenie drogowe z 26 września 2021 r., spowodowało, że nie cieszy się on już koniecznym zaufaniem, autorytetem i wiarygodnością, a więc też nieposzlakowaną opinią, zatem nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, niezbędnego do pełnienia służby w Policji. Okoliczności te uniemożliwiają jego pozostawienie strony w służbie.

Na powyższą decyzję skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 26 kwietnia 2023 r., II SA/Wa 1184/22 oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.").

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważny interes służby", o którym mowa w ww. przepisie ma charakter nieostry, niedookreślony, jednakże z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę takiego właśnie zwrotu jest w pełni uzasadnione. Pozwala bowiem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w omawianej sprawie przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana.

WSA w Warszawie przypomniał, że z ustaleń organu pierwszej instancji, które znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy wynika, że skarżący 25 września 2021 r. w godzinach wieczornych, przebywając na zwolnieniu lekarskim, spotkał się z P. K. – innym funkcjonariuszem (także przebywającym na zwolnieniu lekarskim) w swoim miejscu zamieszkania, a następnie obaj udali się do lokalu na terenie miasta R., skąd wracali taksówką po godz. 4.00, a następnie wsiedli do samochodu, którego właścicielem był drugi policjant. Poruszając się samochodem po mieście, około godz. 5.00 na ul. T. kierowca auta, którego pasażerem był skarżący, stracił panowanie nad kierowanym pojazdem i uderzył w stojący na chodniku inny pojazd powodując jego znaczne uszkodzenie. Po całym zdarzeniu policjanci, oddalili się z miejsca zdarzenia pozostawiając samochód, którym się poruszali, na środku drogi. Po powrocie do miejsca zamieszkania skarżącego przebrali się, wyprali swoją odzież i przebywali razem do godzin południowych.

Około godz. 12.00 tego samego dnia kierujący samochodem udał się na pogotowie celem opatrzenia rany głowy. W tym samym dniu od godzin porannych trwały intensywne poszukiwania przez Policję sprawców zdarzenia. Funkcjonariusze Policji prowadzili jednocześnie oględziny miejsca zdarzenia i jego okolicy znajdując ślady krwi na sąsiedniej ulicy. Powiadomiono placówki medyczne o poszukiwaniu sprawców zdarzenia drogowego, ustalano właściciela pojazdu pozostawionego na środku ulicy, którym poruszał się sprawca kolizji. Zabezpieczono monitoring miejski i przesłuchano świadków zdarzenia. W godzinach południowych Policja została poinformowana o zgłoszeniu się - celem udzielenia pomocy medycznej - osoby, która okazała się być policjantem kierującym pojazdem w chwili ww. zdarzenia. Policjant ten został przebadany na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu urządzeniem Alkosensor, które o godz. 12.35 wykazało 0,30 mg/l alkoholu w wydychanym powietrzu, zaś o godz. 13.00 - 0,28 mg/l (k. 5 akt admin.).

Skarżący natomiast został zatrzymany przez funkcjonariuszy Policji w miejscu zamieszkania o godz. 14.20, a badanie urządzeniem Alkosensor na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu wykazało 0,0 mg/l.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z organami, że analizując przebieg zdarzenia oraz udział w nim skarżącego należało ocenić jego wyjaśnienia złożone w toku postępowania administracyjnego - jako niewiarygodne, a jego postawę - jako naganną, stanowiącą zaprzeczenie normom zawartym w rocie ślubowania, zobowiązującym do przestrzegania prawa, zasad etycznych oraz dbałości o dobre imię służby (art. 27 ust.1 ustawy o Policji). W konsekwencji uznały, że ze względu na dobro służby dalsze pozostawanie skarżącego w szeregach Policji nie jest możliwe.

Z treści przesłuchania 26 września 2021 r. wynika, że skarżący nie potrafił w sposób jednoznaczny przedstawić okoliczności przebiegu zdarzenia z 26 września 2021 r. Często używał sformułowań: "nie pamiętam", "nie wiem", "wydaje mi się", a nawet, że był "w szoku". Jednocześnie jednak "upewnił się", że po uderzeniu w zaparkowany samochód osobowy żadnemu z nich (kierowcy i skarżącemu - pasażerowi) nic się nie stało. Stwierdził również, że nie zauważył innych uczestników ruchu i czy ktoś próbował nawiązać kontakt słowny. W dalszym ciągu jednak zeznał: "(...) nie wiem co się dalej działo. Podejrzewam, że udałem się pieszo do swojego miejsca zamieszkania. W rejonie B. spotkałem P. K., z którym udaliśmy się do mojego miejsca zamieszkania (...)".

Natomiast składając wyjaśnienia 17 grudnia 2021 r. skarżący w sposób szczegółowy, wręcz drobiazgowy, opisał przebieg zdarzenia, w tym okoliczności, które miały mieć miejsce po uderzeniu w zaparkowany samochód. Wskazał mianowicie, że z miejsca zdarzenia "udał się po pomoc", co miało polegać na pójściu do własnego mieszkania oddalonego od miejsca zdarzenia o 3 km, zbadaniu swojego stanu trzeźwości domowym alkomatem, zabraniu linki holowniczej i powrocie na miejsce zdarzenia w celu odholowania rozbitego samochodu P. K. Sąd pierwszej instancji zgodził się z organem, że skarżący, nie mając pewności co do wcześniejszego niespożywania przez kierującego pojazdem P. K. alkoholu lub innego podobnie działającego środka, powinien dopilnować, zawiadamiając odpowiednie służby, aby doszło do jednoznacznego ustalenia stanu trzeźwości P. K. oraz zabezpieczenia miejsca zdarzenia. Powinien również podjąć działania w celu ustalenia kto jest właścicielem uszkodzonego samochodu i powiadomić go o szkodzie.

Tymczasem skarżący oddalił się z miejsca zdarzenia zostawiając tam P. K. samego. Musiał tym samym zdawać sobie sprawę, że umożliwia mu w ten sposób "zacieranie" śladów, czy przedwczesne opuszczenie miejsca zdarzenia. Wyjaśnienia skarżącego, że "udał się po pomoc", zwłaszcza w świetle realizowanych w służbie zadań i obowiązków oraz doświadczenia zawodowego, brzmią niewiarygodnie.

Zdaniem WSA w Warszawie nie sposób również nie zgodzić się z dokonaną przez organ oceną zachowania skarżącego po powrocie do swojego miejsca zamieszkania gdzie uprał zakrwawione ubrania P. K., uniemożliwiając tym samym ewentualne ich zbadanie pod kątem obecności we krwi określonych substancji. Następnie próbował uniknąć kontaktu, czy też opóźnić kontakt z policjantami, którzy udali się do jego miejsca zamieszkania w celu zatrzymania oraz przebadania na zawartość alkoholu w wydychanym powietrzu, co nastąpiło dopiero około godziny 14.20 Argumentacja skarżącego, iż w tym czasie spał i nie słyszał pukających do drzwi policjantów, wobec pozostałych okoliczności i wyjaśnień skarżącego, nie może być oceniona jako wiarygodna.

W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko organów Policji, że zachowanie skarżącego w następstwie opisywanego zdarzenia drogowego miało charakter naganny i niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia społecznych oczekiwań. Zachowanie to koliduje bowiem z wartościami, na straży których stoi Policja. Skarżący utracił "nieposzlakowaną opinię", a więc cechę konieczną do pozostania w służbie. Organy Policji mogły zatem uznać, że w interesie służby leży rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego, bowiem zachowanie skarżącego w okolicznościach zdarzenia z 26 września 2021 r. wypełniło przesłankę z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nie miały przy tym obowiązku ustalać czy zachowanie to zostało podjęte "w sposób pozwalający na obiektywne przypisanie odpowiedzialności" skarżącego. Jak bowiem trafnie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, które w niniejszej sprawie wypełniły przesłankę "ważnego interesu służby", nie muszą być dowiedzione na zasadach i w granicach określonych w postępowaniu dyscyplinarnym, czy postępowaniu karnym, nie prowadzą bowiem do ustalenia winy (niewinności) funkcjonariusza, czy też wymierzenia mu kary.

Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie oceny stanu faktycznego w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, iż kontrola legalności postępowania organu administracji publicznej przeprowadzona została przez sąd pierwszej instancji w sposób wybiórczy, nieuwzględniający w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego i uznanie na tej podstawie, że:
3. - zaskarżona decyzja nie ma charakteru dowolności w sytuacji gdy wydana została bez ustalenia i rozważenia konkretnych okoliczności sprawy, nie znajdując odzwierciedlenia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym,
4. - zeznania świadka P. K. nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy był to drugi uczestnik zdarzenia i jego zeznania mają wpływ na ocenę postępowania skarżącego, jego stosunku psychicznego do czynu, stanu wiedzy i świadomości odnośnie okoliczności mających wpływ na ocenę postawy skarżącego jako godzącej w ważny interes służby,
5. - ze względu na dobro służby dalsze pozostawanie skarżącego w szeregach Policji nie jest możliwe, w sytuacji gdy brak jest podstaw by twierdzić o nieetyczności zachowania skarżącego dyskwalifikującego go w oczach przełożonych, czy odbiorze społecznym,
6. b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 136 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżącego dowodów, jako niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji gdy ustalenie przebiegu zdarzenia z 26 września 2021 r. z perspektywy przekazanych skarżącemu przez kierującego pojazdem informacji ma kluczowe znaczenie dla oceny czy zachowanie skarżącego zakwalifikować można jako nieetyczne, a co za tym idzie czy skarżący utracił "nieposzkalowaną opinię" dyskwalifikującą go jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych,
7. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaakceptowanie i powielenie zaskarżonych decyzji organów pierwszej i drugiej instancji, mimo że nie zawierały one wskazania przyczyn, dla których organy te korzystnym dla strony dowodom odmówiły wiarygodności, prezentując całkowicie jednostronną i nieobiektywną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, która doprowadziła do niesłusznego ustalenia istnienia przesłanki ważnego interesu służby w zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji,
8. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
9. a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że w sprawie wystąpiła przesłanka zwolnienia skarżącego ze służby, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że zachowanie skarżącego nie naruszyło zasad mogących świadczyć o nieetyczności zachowania skarżącego, a co za tym idzie powodujących utratę nieposzkalowanej opinii mającej kluczowe znaczenie w kontekście dalszego wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych.

W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie. Dodatkowo wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył o zrzeczeniu rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, poza nieważnością postępowania (która w niniejszej sprawie nie zachodzi), może rozpoznawać jedynie te uchybienia, które zostały wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Sąd drugiej instancji nie jest zobowiązany ani uprawniony do uzupełniania za stronę zarzutów kasacyjnych. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie.

Rozpoznając we wskazanych granicach skargę kasacyjną złożoną w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tych względów nie zasługuje na uwzględnienie.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc zarzutach zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyroki NSA z: 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11; 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08; 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13). W rozpoznawanej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutami naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga równoczesnego odniesienia się do zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. zasadności oddalenia przez Sąd pierwszej instancji skargi na rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji – w sytuacji zarzucanego naruszenia prawa materialnego, tj. nieprawidłowej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

O tym bowiem, jakie okoliczności są w danej sprawie istotne i wymagają wyjaśnienia przesądzają przepisy prawa materialnego będące podstawą prawną rozstrzygnięcia takiej sprawy. Celem postępowania wyjaśniającego przeprowadzanego przez organy administracji orzekające w określonej sprawie nie jest ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych łączących się ze sprawą, lecz okoliczności istotnych z punktu widzenia norm prawa materialnego mających w niej zastosowanie. Tym samym tylko nieustalenie, czy nierozważnie faktów rzeczywiście istotnych dla sprawy stanowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stwierdzenie istotności naruszeń prawa wymaga przy tym dokonania prawidłowej interpretacji norm materialnoprawnych oraz skorzystania z całego materiału dowodowego zebranego w postępowaniu administracyjnym, a ponadto uważnego zapoznania się przez sąd administracyjny z całością motywów kontrolowanych działań organów administracji publicznej.

Tylko wówczas jest bowiem możliwa ocena, czy uchybienia procesowe organów administracji rzeczywiście miały miejsce oraz czy mogły mieć one istotny wpływ na wynik podjętego przez te organy rozstrzygnięcia.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W ramach tego zarzutu wytknięto pominięcie istotnych okoliczności faktycznych, a tym samym błędną ocenę materiału dowodowego przeprowadzoną przez organy administracji publicznej, zwłaszcza przez organ odwoławczy. Zarzut naruszenia art. 136 k.p.a., składającego się z czterech paragrafów, o różnej treści normatywnej, został zaś sformułowany w sposób nieprawidłowy. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu.

Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12).

Jak wynika z art. 7 k.p.a. organ jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zasada ta znajduje rozwinięcie w przepisie art. 77 § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 k.p.a.). Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Uchybienie przez organy normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i umożliwiał wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy ocenę Sądu pierwszej instancji, że taki materiał został w sprawie zebrany, a jego ocena była swobodna lecz nie dowolna.

Wskazując na nieprawidłowo przeprowadzenie postępowania dowodowego skarżący kasacyjnie precyzuje wprawdzie, jakie dowody zostały przez organ pominięte, jednak zauważenia wymaga, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się do dowodów zgłoszonych w toku postępowania przez skarżącego, wyjaśniając dlaczego są one irelewantne w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Ocena organu w tym zakresie została zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji, który ponawiane wnioski dowodowe oddalił, a ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy, w zgodzie z art. 15 i art. 138 k.p.a., rozpoznał sprawę, o czym w sposób niezaprzeczalny świadczy uzasadnienie zaskarżonego rozkazu personalnego realizujące wymogi art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny, a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11).

W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań tej formacji, w myśl ust. 2 art. 1 ustawy o Policji, należy między innymi ochrona mienia oraz życia i zdrowia ludzi, ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, a ponadto zapobieganie łamaniu prawa, wykrywanie przestępstw i wykroczeń oraz ściganie ich sprawców. Realizacja tak ważkich zadań wymaga, aby funkcjonariuszami Policji były osoby o odpowiednich kwalifikacjach merytorycznych oraz posiadające niezbędną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach mundurowych.

Ponadto służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący.

Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów. W ustawie o Policji dopuszczono zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez funkcjonariusza, gdy takie są potrzeby formacji. W tym między innymi celu została wprowadzona instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywane skarżącemu zachowanie jest naganne z punktu widzenia poszanowania zasad porządku prawnego, co jest szczególnie ważne ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważa wiarygodność skarżącego niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzi w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności szczegółowo przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione.

W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął, że organy administracji publicznej nie wykroczyły poza dopuszczalny prawem zakres kompetencji i nie naruszyły przyznanych im przez ustawodawcę granic swobody oceny co do wyboru skutku prawnego. Ponadto Sąd pierwszej instancji zasadnie zaakceptował sposób i wynik rozumowania organów, przyjmując, że ustalony przez nie stan faktyczny mieści się w kategorii ważnego interesu służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji, że w okolicznościach niniejszej sprawy dopuszczalność zwolnienia skarżącego ze służby w omawianym trybie nie budzi zastrzeżeń.

Celem prowadzonego postępowania wyjaśniającego było wskazanie przyczyn i okoliczności uzasadniających zwolnienie skarżącego ze służby ze względu na ważny interes służby. Istota sprawy sprowadzała się zatem do wykazania ważnego interesu służby i jego naruszenia czy też zagrożenia, nie zaś do ustalania i badania postawy, osiągnięć czy przebiegu służby skarżącego, jak też jego sytuacji rodzinnej i majątkowej. Są to okoliczności irelewantne z punktu widzenia normy prawnej stanowiącej podstawę materialną zaskarżonej decyzji. Bez wpływu na wydanie zaskarżonej decyzji pozostaje dotychczasowa nienaganna służba skarżącego, w czasie którego cieszył się on zaufaniem przełożonych. Dotychczasowa nienaganna służba skarżącego w Policji nie może zniwelować nieakceptowanego w szeregach tej formacji, nawet jednorazowego, zachowania skarżącego. Ustalenia dokonane w toku postępowania umożliwiają natomiast ocenę jego postawy moralnej i etycznej, jako nagannej.

Okoliczności przytoczone przez organ były wystarczające do oceny, że skarżący utracił przymiot "nieposzlakowanej opinii" wymagany od funkcjonariuszy pełniących służbę w Policji. Zostało one omówione szczegółowo w zaskarżonej decyzji, a następnie w zaskarżonym wyroku i zbędne jest ich ponowne przytaczanie, tym bardziej, że nie zostały one zdyskredytowane skutecznie w skardze kasacyjnej. Wytłumaczono dlaczego wyjaśnienia skarżącego odnoszące się do jego zachowania po zdarzeniu drogowym nie mogły być uznane za przekonujące, konfrontując je z innymi ustaleniami poczynionymi w sprawie. Zbędnym było natomiast ustalanie przebiegu zdarzenia z 26 września 2021 r. z perspektywy przekazanych skarżącemu przez prowadzącego pojazd informacji.

Skarżący odpowiada za podjęte przez siebie decyzje i działania, które przełożyły się finalnie na ocenę o utracie przez niego "nieposzlakowanej opinii". Podkreślenia wymaga, do której to okoliczności odwołano się w zaskarżonej decyzji, że zdarzenie, w którym uczestniczył skarżący było przedstawione w publikacjach medialnych i spotkało się ze zdecydowaną dezaprobatą społeczną. Dlatego też zwolnienie skarżącego ze służby należy rozpatrywać w aspekcie zdecydowanej reakcji formacji na przejaw niewłaściwych zachowań i lekceważenie etosu policjanta oraz jako sygnał zwrotny dla społeczeństwa wskazujący na to, że Policja jest sama w stanie oczyścić swoje szeregi z osób nie zasługujących na służbę w niej.

Z powyższych względów nie można zarzucić organom, że w przedstawionych okolicznościach sprawy zdecydowały się na skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, rozwiązując ze skarżącym stosunek służbowy z uwagi na ważny interes służby. Żadne bowiem istotne fakty nie przemawiały za tym, aby w przyjętym stanie faktycznym sprawy interes policjanta był ważniejszy od dobra formacji oraz by z naruszeniem ważnego interesu służby należało go bezwzględnie pozostawić w gronie funkcjonariuszy Policji.

Dlatego też zarzut naruszenia art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za bezzasadny. Sądowi pierwszej instancji i organom administracji nie można bowiem zarzucić niewłaściwego zastosowania powołanego przepisu w niepodważonych okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowej wykładni powyższego przepisu zauważyć należy, że uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać trzeba, że sąd pierwszej instancji mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Należy wyjaśnić, jak w ocenie skarżącego powinien być on rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Wymóg ten w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie został zrealizowany, wobec czego nie jest możliwe odniesienie się do tak określonego zarzutu.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.

1. - ---------------------- 4 U

Sygn. akt II SA/Wa 1184/22