Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 marca 2023 r., sygn. akt III OSK 1973/22

Uzasadnienie

Wyrokiem z 10 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury z 13 stycznia 2022 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń na polskich obszarach morskich.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że spółka wystąpiła do Ministra Infrastruktury o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia pn. "Zespół morskich farm wiatrowych o maksymalnej łącznej zainstalowanej mocy 550 MW oraz infrastruktura techniczna, pomiarowo-badawcza i serwisowa związana z etapem przygotowawczym, realizacyjnym i eksploatacyjnym" (dalej: przedsięwzięcie).

Decyzją z 1 października 2021 r. Minister Infrastruktury umorzył postępowanie w sprawie. Organ ustalił, że postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w ustawy z 17 grudnia 2020 r. o promowaniu wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 234; dalej: ustawa offshore). Ponadto organ ustalił, że lokalizacja przedsięwzięcia nie odpowiada w całości temu obszarowi [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore – "Obszary, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, w odniesieniu do których wytwórca energii elektrycznej w morskiej farmie wiatrowej może ubiegać się o przyznanie prawa do pokrycia ujemnego salda na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy".

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja z 13 stycznia 2022 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję własną z 1 października 2021 r.

Organ wskazał, że podstawę wniosku stanowił art. 23 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2022 r. poz. 457; dalej: ustawa o obszarach morskich).

Organ powołał się na przesłanki z art. 106 ustawy offshore. Wskazał, że postępowanie o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowanie rozstrzygające, o którym mowa w art. 27d ust. 1 ustawy o obszarach morskich powinno zostać wszczęte, ale nie powinno zostać zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy offshore. Postępowanie musi dotyczyć morskiej farmy wiatrowej, a ponadto lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia musi odpowiadać obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore.

Organ wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte z chwilą złożenia do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich, co w tej sprawie nastąpiło 1 lutego 2013 r. Postępowanie to nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy offshore, tj. przed dniem 18 lutego 2021 r. Oznacza to, że została spełniona pierwsza przesłanka umorzenia postępowania z art. 106 ustawy offshore. Ponadto z akt postępowania wynika, że wniosek dotyczy realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy offshore, a więc przyjąć należy, że została również spełniona druga przesłanka z cytowanego przepisu.

Odnosząc się natomiast do trzeciej z przesłanek, organ wyjaśnił, że ustawodawca w art. 106 ustawy offshore użył sformułowania "odpowiada". "Odpowiadać czemuś" (kształtowi, pozycji w układzie) oznacza, że coś jest takie samo, jak coś innego, zgodne z czymś, podobne do czegoś innego, równoważne temu. Dokonując literalnej wykładni zwrotu "odpowiadać obszarom określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore", należy przyjąć, że lokalizacja morskiej farmy wiatrowej określona we wniosku o wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 23 ustawy o obszarach morskich powinna być taka sama (jednakowa) jak obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore.

W ocenie organu, takie rozumienie wskazanego przepisu jest logiczne i spójne systemowo. W związku z tym organ dokonał analizy wniosku i ustalił, że przedsięwzięcie znajduje się tylko częściowo na obszarze określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore. Lokalizacja przedsięwzięcia wykracza w części poza obszar [...] wskazany w załączniku nr 2 do ustawy offshore oraz nie dochodzi do krawędzi tego obszaru. Powołując się na oświadczenie spółki organ wskazał, że lokalizacja przedsięwzięcia wykracza poza wskazany obszar w części północnej o 83,34 centymetry, a w części wschodniej o 0,3 milimetra. Organ zwrócił jednak uwagę, że obszar określony we wniosku odbiega od granicy obszaru [...] w północno-zachodniej części o około 13 metrów, w północno-wschodniej o około 12 metrów, w południowo-wschodniej o około 6 metrów, a dodatkowo od strony południowej o około 390 metrów. Wskazane przez spółkę różnice można uznać za mieszczącą się w granicach błędu statystycznego, do której możliwe jest zastosowanie § 15 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz.U. z 2012 r. poz. 1247 ze zm.). Jednak nie można tego odnieść do pozostałych różnic pomiędzy obszarem określającym lokalizację przedsięwzięcia określonym we wniosku, a obszarem [...] określonym w załączniku nr 2 do ustawy offshore.

Z tych względów organ uznał za konieczne umorzenie postępowania w sprawie.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje data wszczęcia i zakończenia postępowania w sprawie. Kwestią sporną jest, czy lokalizacja wskazana we wniosku odpowiada współrzędnym obszarów, w granicach których mogą zostać zlokalizowane morskie farmy wiatrowe, w odniesieniu do których wytwórca energii elektrycznej w morskiej farmie wiatrowej może ubiegać się o przyznanie prawa do pokrycia ujemnego salda na zasadach określonych w rozdziale 4 ustawy (załącznik nr 2 do ustawy offshore).

Zdaniem Sądu I instancji, wykładnia literalna art. 106 ustawy offshore wskazuje, że jego hipotezą objęte są wszystkie postępowania, które zainicjowane zostały wnioskiem wskazującym lokalizację morskiej farmy wiatrowej poza obszarem wyznaczonym przez ustawodawcę w załączniku nr 2 do ustawy offshore i to niezależnie w jakim zakresie lokalizacja ta przekracza wytyczone granice. Ponadto, Sąd I instancji orzekł, że za przyjęciem tego rodzaju wykładni przemawiają także względy systemowe. Obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy offshore wpisują się w obszary wskazane w planie zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, przyjętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 (Dz.U. z 2021 r., poz. 935). Celem tego aktu normatywnego było stworzenie narzędzia służącego koordynacji funkcjonalnej i przestrzennej działań, a w szczególności dotyczących realizacji przedsięwzięć polegających na pozyskiwaniu energii odnawialnej na obszarach morskich w sposób zrównoważony.

Z punktu widzenia ustawodawcy niezrozumiałym byłoby dalsze procedowanie wniosku o udzielenie zezwolenia na realizowanie częściowo przedsięwzięcia poza obszarem obowiązywania tego rozporządzenia. W ocenie Sądu I instancji, jest to również spójne z umieszczeniem art. 106 ustawy offshore w rozdziale 13 - Przepisy przejściowe i przepisy końcowe.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na ograniczenia w zakresie zasobów środowiskowych w kontekście możliwości wykorzystania obszarów morskich. Ustawodawca, określając granice takich obszarów przeznaczonych do pozyskiwania energii z morskich farm wiatrowych, dążył niewątpliwie do uporządkowania i efektywnego zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich. Z tego względu zostały określone współrzędne tych obszarów, jak również wprowadzono art. 106 ustawy offshore. Powyższe miało na celu, zgodnie z uzasadnieniem do ustawy offshore, uporządkowanie prowadzonych postępowań, jak i zapewnienie równego traktowania wszystkich wnioskodawców na podstawie obiektywnych kryteriów. Przyjęcie stanowiska spółki, nie spełniałoby celów związanych z efektywnym wykorzystaniem morskich obszarów w kontekście ograniczonej ilości ich zasobów. Sąd. I instancji nie podzielił również argumentów spółki odnoszących się do konieczności ustalenia 500-metrowych stref bezpieczeństwa.

W planie zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich w karcie akwenu [...], którego dotyczy wniosek spółki, nie przewidziano tego rodzaju strefy bezpieczeństwa. W planie zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich określono w § 55 rozporządzenia (rozstrzygnięcia szczegółowe dla akwenu [...]), że w momencie rozpoczęcia inwestycji wznoszenia sztucznych wysp i konstrukcji wymaga się wprowadzenia decyzją właściwego terytorialnie dyrektora urzędu morskiego zakazu uprawiania rybołówstwa i żeglugi w akwenie zajętym pod budowę, wraz z 500-metrową strefą bezpieczeństwa wokół akwenu, ale powyższe ograniczenie dotyczy jedynie czasu budowy, a zasięg strefy liczony jest od akwenu zajętego na budowę.

Natomiast ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich dla tego obszaru rekomendują ustanowienie 100-metrowej strefy bezpieczeństwa wokół każdej funkcjonującej konstrukcji.

W ocenie Sądu I instancji, na uwzględnienie nie zasługiwały także zarzuty skargi odnoszące się do skali w jakiej sporządzane są mapy morskie, skali w jakiej sporządzony został plan zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich oraz grubość linii narysowanych na mapie w zależności od skali. Dokonana przez organ analiza wniosku oraz przedstawiona w nim lokalizacja przedsięwzięcia, jak również porównanie jej z obszarami z załącznika nr 2 do ustawy offshore, odnosiła się do punktów wskazanych we wniosku i punktów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore dla obszaru [...], czyli poszczególnych współrzędnych geograficznych, a nie do linii. Tym samym grubość linii stosowanych przy sporządzaniu map w tym przypadku nie ma żadnego wpływu na dokonane ustalenia faktyczne.

Ponadto, zdaniem spółki, w dacie składania wniosku ustawodawca nie wymagał od strony podania dokładnych współrzędnych przedsięwzięcia co miało uwzględniać specyfikę obszarów morskich. Jednak Sąd I instancji wskazał, że spółka sama we wniosku o wydanie pozwolenia określiła współrzędne przedsięwzięcia z dokładnością pięciu miejsc po przecinku, a zatem sama ustaliła lokalizację bardzo precyzyjnie.

Sąd I instancji nie podzielił także zarzutów podnoszących naruszenie art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.). Stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, a organ ustosunkował się do wszystkich podniesionych przez spółkę twierdzeń. Natomiast zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony postępowania wyrażona w art. 7a k.p.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Natomiast przedmiotowa sprawa dotyczy wydanie pozwolenia, a więc przyznania stronie uprawnienia.

Sąd I instancji odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, kwestia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku spółki nie pozostawała w nierozerwalnym związku z niniejszą sprawą, a wynik ostatecznego rozstrzygnięcia sądowego w tym przedmiocie nie miał wpływu na wynik sprawy.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wniosek spółki złożony na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. nie był dla organu bezwzględnie wiążący, a dodatkowo uwzględnienie tego wniosku było sprzeczne z interesem społecznym. Taki wniosek wypływa wprost z art. 3 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz.U.UE.L. z 2018 r., nr 328 s. 82), w świetle którego państwa członkowskie wspólnie zapewniają, aby udział energii ze źródeł odnawialnych w Unii w końcowym zużyciu energii brutto w 2030 r. wynosił co najmniej 32%.

Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 4 dyrektywy, Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do utrzymania po 2020 r. obowiązkowego udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie nie niższym niż 15%. Farmy wiatrowe są instalacjami umożliwiającymi produkcję energii elektrycznej z odnawialnego źródła energii, jakim jest siła wiatru, na bardzo dużą skalę, a ich rozwój może w znaczący sposób przyczynić się do realizacji założonych celów i wspomóc ochronę środowiska. Ponadto zawieszanie takich postępowań na wniosek strony opóźniałoby i znacząco utrudniałoby realizację podjętych przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 105 § 1 k.p.a. przez wadliwe oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia.

Po drugie, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że nie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania.

Ponadto spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 106 ustawy offshore, przez umorzenie postępowania w sytuacji, gdy obszar planowanego przedsięwzięcia odpowiada obszarowi [...] z załącznika nr 2 do ustawy offshore.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji w całości. Ponadto spółka wniosła o uchylenie postanowienia o odmowie zawieszenia postanowienia. Alternatywnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Spółka wniosła także o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozparzenie sprawy na rozprawie.

W piśmie z 13 grudnia 2022 r. spółka sformułowała uzupełnienie uzasadnienia zarzutów kasacyjnych wskazując na rozbieżne orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tym zakresie. W ocenie spółki, powyższe rozbieżności potwierdzają wątpliwości co do treści normy prawnej, co uzasadnia zastosowanie art. 7a k.p.a.

Z kolei w piśmie procesowym z 19 stycznia 2023 r. spółka wskazała, że na skutek omyłki pisarskiej w skardze kasacyjnej powołała niewłaściwe jednostki redakcyjne art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej spółka w istocie nie podważa stanu faktycznego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, jedynie zarzuca błędną wykładnię art. 106 ustawy offshore. Spór w tej sprawie dotyczy więc przede wszystkim wykładni prawa, szczególnie, że zarzut podnoszący naruszenie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 105 § 1 k.p.a. nie został szerzej uzasadniony. Ponadto norma z art. 7a k.p.a. nie mogła mieć w tej sprawie zastosowania, ponieważ postępowanie w sprawie zostało wszczęte i niezakończone przed wejściem w życiu tego przepisu – art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Oznacza to, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie.

Należy także zaznaczyć, że strona wnosząca skargę kasacyjną jest zobowiązana do precyzyjnego wskazania podstaw kasacyjnych, w tym właściwego wskazania jednostki redakcyjnej przepisu powołanego w ramach zarzutów kasacyjnych. Stąd też późniejsze, poprawne wskazanie właściwej jednostki redakcyjnej danego przepisu powołanego w ramach zarzutów kasacyjnych nie jest skuteczne, ponieważ strona jest uprawniona wyłącznie do uzupełnienia uzasadnienia zarzutów kasacyjnych. W tej sprawie nie miało to jednak istotnego znaczenia, ponieważ pomimo błędnego (niepełnego) powołania w ramach zarzutów kasacyjnych normy z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sposób sformułowania tego zarzutu, w tym powiązanie go z innymi przepisami prawa materialnego i procesowego, pozwalał na jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z art. 106 ustawy offshore, "wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy postępowania o wydanie pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich lub postępowania rozstrzygające, o których mowa w art. 27d ust. 1 ustawy zmienianej w art. 92, dotyczące morskiej farmy wiatrowej, której lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2 do niniejszej ustawy, umarza się."

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że na gruncie art. 106 ustawy offshore musi wystąpić zgodność pomiędzy lokalizacją danego przedsięwzięcia wskazaną we wniosku, a akwenem z załącznika nr 2 do ustawy offshore, tzn. zajęciem przez przedsięwzięcie danego akwenu w wyznaczonych granicach zgodnie ze wskazanymi współrzędnymi. Planowane przedsięwzięcie nie może zarówno wykraczać poza granice tego akwenu przewidzianego w załączniku nr 2, jak również pozostawiać części tego akwenu w formie niezagospodarowanej. Zgodnie z art. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju (Dz.U. z 2018 r. poz. 1235, dalej: u.s.z.k.), do strategicznych zasobów naturalnych kraju zalicza się: wody polskich obszarów morskich wraz z pasmem nadbrzeżnym i ich naturalnymi zasobami żywymi i mineralnymi, a także zasobami naturalnymi dna i wnętrza ziemi znajdującego się w granicach tych obszarów w rozumieniu ustawy o obszarach morskich. Stosownie natomiast do art. 3 u.s.z.k., gospodarowanie strategicznymi zasobami naturalnymi jest prowadzone zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju w interesie dobra ogólnego.

Dokonując wykładni systemowej przepisów ustawy offshore oraz przepisów u.z.s.k. i ustawy o obszarach morskich, należy przyjąć, że celem nadrzędnym wynikającym z treści art. 106 ustawy offshore jest ochrona interesu publicznego związanego z racjonalnym wykorzystaniem obszarów przeznaczonych na wznoszenie lub wykorzystanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. W art. 92 ustawy offshore wprowadzono zmiany w ustawie o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej. Jak wynika z art. 82 ust. 1 pkt 4 ustawy offshore, morska farma wiatrowa oraz zespół urządzeń służących do wyprowadzenia mocy, w zakresie projektowania, budowy, eksploatacji i likwidacji spełniają wymagania, które zapewniają ochronę środowiska. Zgodnie z art. 3a ustawy o obszarach morskich, działania prowadzone na obszarach morskich, w tym których wyłącznym celem jest obrona lub bezpieczeństwo państwa, przeprowadza się, w stopniu racjonalnym, przy podjęciu niezbędnych środków na rzecz osiągnięcia lub utrzymania dobrego stanu środowiska morskiego, w szczególności zapewniając pobór próbek w punktach pomiarowych zlokalizowanych na polskich obszarach morskich dla celów monitoringu wód, o którym mowa w art. 349 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej: Prawo wodne).

W procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej realizowane są równocześnie cele środowiskowe, gospodarcze i społeczne, co powinno być zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju. Potwierdzeniem tego jest treść art. 371 ustawy o obszarach morskich, według którego planowanie i zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oznacza proces, za pośrednictwem którego właściwe organy, o których mowa w art. 37e ust. 1 tej ustawy, analizują i organizują wykorzystanie obszarów morskich, aby osiągnąć cele ekologiczne, gospodarcze i społeczne. Przyjęcie założenia, że możliwe było dalsze prowadzenie postępowania w sprawie wniosku spółki, obejmującego obszar, którego granice nie wyczerpują i wykraczają poza całość obszaru określonego w załączniku nr 2, nie spełniałoby celów gospodarczych i ekologicznych o których mowa w art. 371 ustawy o obszarach morskich.

Doszłoby tym samym do naruszenia zasady zrównoważonego rozwoju, zdefiniowanego w art. 3 pkt 50 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r. poz. 1973, dalej: p.o.ś.). Zasada zrównoważonego rozwoju odnosi się zarówno do sfery stanowienia prawa, jak i do sfery stosowania prawa i w tym zakresie zawiera nakaz skierowany do organów władzy publicznej, żeby w procesie konkretyzacji normy prawa materialnego znajdowały takie rozwiązania, które pozwolą chronić środowisko i poprawiać jego stan (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2012 r., II OSK 233/11, LEX nr 1251931).

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, cele związane z ochroną środowiska i zagospodarowaniem obszarów morskich wynikające z art. 37b i art. 37h ustawy o obszarach morskich, powinny stanowić dyrektywy wykładni także przepisów ustawy offshore. Przepisy te zakładają między innymi, że wpływ na ekosystem planowanej działalności człowieka będzie utrzymywany na poziomie umożliwiającym osiągnięcie i utrzymanie dobrego stanu ekologicznego środowiska, a ponadto zostanie zachowana zarówno zdolność do prawidłowego funkcjonowania ekosystemu, jak i odporność na zmiany środowiskowe, powstałe w wyniku działalności człowieka.

Dodatkowo zostanie umożliwione jednoczesne, trwałe i zrównoważone użytkowanie zasobów i usług ekosystemowych przez obecne i przyszłe pokolenia. Z kolei norma art. 37h pkt 1 ustawy o obszarach morskich zakłada uwzględnienie osiągnięcia zrównoważonego rozwoju obszaru objętego planem oraz obszarów do niego przyległych w wymiarze ekonomicznym, społecznym i środowiskowym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawienie nawet niewielkiej powierzchni niewykorzystanego obszaru danego akwenu lub dopuszczenie możliwości wykroczenia przedsięwzięcia poza ten teren, nie jest zgodne z wynikającą z art. 106 ustawy offshore zasadą "odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" oraz nie realizuje celu gospodarczego, a tym samym nie jest zgodne z celem ustawy wynikającym z wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Działanie, którego skutkiem jest przekroczenie obszaru przewidzianego w załączniku, niezależnie od powierzchni tego przekroczenia, z pominięciem jedynie różnic mieszczących w granicach błędu statystycznego, nie jest również zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju.

W uzasadnieniu projektu ustawy offshore wskazano na konieczność spełniania unijnych celów OZE (odnawialne źródła energii) oraz powołano się na art. 3 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych (Dz. U. UE. L. z 2018 r. Nr 328, str. 82 ze zm.), zgodnie z którym udział energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto w każdym państwie członkowskim nie może być niższy niż udział bazowy wskazany w trzeciej kolumnie tabeli w części A załącznika I do dyrektywy. Państwa członkowskie wprowadzają konieczne środki w celu zapewnienia zgodności z tym poziomem bazowym. Jeżeli dane państwo członkowskie nie utrzymuje swojego udziału bazowego zmierzonego w każdym okresie jednego roku, zastosowanie ma art. 32 ust. 4 akapity pierwszy i drugi rozporządzenia (UE) 2018/1999. Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest do utrzymania po 2020 r. obowiązkowego udziału OZE w końcowym zużyciu energii brutto na poziomie nie niższym niż 15 %. Z treści uzasadnienia projektu ustawy offshore wynika również, że celem projektowanych rozwiązań jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego, przy jednoczesnym spełnianiu wymogów środowiskowych i rozwijaniu gospodarki narodowej w sektorach powiązanych z budową i eksploatacją morskich farm wiatrowych.

Zaproponowany w ustawie offshore mechanizm wsparcia, a także projektowane usprawnienia procedur administracyjnych i regulacje wspierające wymianę informacji, pomiędzy podmiotami planującymi inwestycje w zakresie morskich farm wiatrowych, a przedsiębiorcami, którzy mogliby świadczyć usługi i dostawy na ich rzecz, przyczyni się do realizacji założonych celów w sposób efektywny, zarówno ekonomicznie jak i organizacyjnie. W uzasadnieniu projektu ustawy offshore zwrócono także uwagę, że obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób.

Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych. W uzasadnieniu projektu ustawy offshore wskazano również, że "(...) kluczowe jest wprowadzenie rozwiązania, zgodnie z którym zaproponowane przepisy pozwalają na niekontynuowanie postępowań o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, które zostały wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, w sprawach z wniosków, w których proponowana lokalizacja morskiej farmy wiatrowej nie odpowiada lokalizacji określonej w załączniku 2 do niniejszej ustawy.

Rozwiązanie to w sposób spójny systemowo odnosi się do zaproponowanego projekcie niniejszej ustawy załącznika nr 1, który w praktyce obejmuje (i dedykuje do udziału w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 3) wydane na obecnym etapie pozwolenia na lokalizację sztucznych wysp w polskich obszarach morskich (PSZW). Nowe obszary, dla których możliwy byłby udział w aukcji (udział w mechanizmie wsparcia określonym w rozdziale 4), powinny być wyznaczone w lokalizacjach przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego polskich obszarów morskich, z uwzględnieniem interesu ekonomicznego - zarówno inwestorów jaki i państwa, w tym odbiorców końcowych energii. Konieczne jest również przeciwdziałanie rozdrobnieniu obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych. Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, które powinny być zagospodarowane w racjonalny i najbardziej efektywny sposób.

Jednocześnie ewentualne rozdrobnienie obszarów przeznaczonych pod morskie farmy wiatrowe mogłoby zablokować nawet na kilka lat optymalne wykorzystanie akwenów przeznaczonych na pozyskiwanie energii odnawialnej, a także doprowadzić do nieuczciwych praktyk rynkowych np. w postaci blokowania konkretnych lokalizacji lub blokowania wyprowadzenia mocy z sąsiadujących morskich farm wiatrowych (druk sejmowy nr 809, https://www.sejm.gov.pl). Powołana treść uzasadnienia projektu ustawy powinna mieć pomocniczy charakter w procesie wykładni normy z art. 106 ustawy offshore.

Obszary morskie Rzeczypospolitej Polskiej stanowią ograniczone zasoby, więc ich wykorzystanie dla wytwarzania energii elektrycznej w morskich farmach wiatrowych powinno odbywać się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, głównie z uwzględnieniem ich ograniczonej ilości. Zachowanie racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich RP, z uwzględnieniem ich ilości, biorąc pod uwagę zrównoważony rozwój, interes publiczny i wspólne interesy, stanowią jednocześnie wartości podstawowe, na których powinna opierać się wykładnia art. 106 ustawy offshore. Jednym z istotnych celów tej ustawy, jak również ustawy o obszarach morskich, jest zapewnienie zintegrowanego z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów obszarów morskich stosowania zasad i warunków przygotowania oraz realizacji inwestycji w zakresie budowy morskich farm wiatrowych.

Jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawnych jest pierwszeństwo wykładni językowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowanie art. 106 ustawy offshore jest czytelne i jednoznaczne. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nawet literalne rozumienie art. 106 ustawy offshore nie pozostaje w sprzeczności z przedstawionymi wyżej celami, jakie ma realizować norma prawna wynikająca z art. 106 tej ustawy offshore. Powyższe oznacza, że zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że lokalizacja określona we wniosku o wydanie pozwolenia na wznoszenie i wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich dla przedsięwzięcia polegającego na budowie morskiej farmy wiatrowej oraz obszary określone w załączniku nr 2 do ustawy powinny być takie same, a w przypadku, jeśli nie zachodzi taka tożsamość postępowanie podlega umorzeniu.

Potwierdzają to dyrektywy wykładni funkcjonalnej i systemowej. Zwrot "lokalizacja nie odpowiada obszarom określonym w załączniku nr 2" powinien być rozumiany ściśle, jako oznaczający, że lokalizacja nie odpowiada ściśle granicom obszaru. Teren objęty wnioskiem nie może wykraczać poza obszary wyznaczone w załączniku nr 2 ani go nie dopełniać, pozostawiając małe obszary, które nie zostaną optymalnie wykorzystane gospodarczo, z uwagi na nieopłacalność, defragmentyzując wtórnie obszar z załącznika nr 2, który ustawodawca postrzega jako obowiązujący. Ścisłe przestrzeganie granic tego obszaru jest związane ze skutecznym pozyskaniem systemów wsparcia i pozyskiwania funduszy unijnych, na rzecz ochrony środowiska.

Należy także zauważyć, że dyrektywy wykładni systemowej, w szczególności zgodność obszarów określonych w załączniku nr 2 do ustawy offshore, z obszarami przeznaczonymi pod odnawialne źródła energii wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z 14 kwietnia 2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, którego celem było uporządkowanie i efektywne zagospodarowanie przestrzenne obszarów morskich, jak również umiejscowienie art. 106 ustawy offshore w rozdziale 13 ustawy – Przepisy przejściowe i przepisy końcowe wskazują, że celem art. 106 ustawy offshore było prawne uregulowanie statusu postepowań wszczętych i niezakończonych. W takiej sytuacji zwrot "odpowiadać" użyty w art. 106 ustawy offshore należy rozumieć, w ten sposób, że konieczna jest pełna zgodność pomiędzy obszarem określonym we wniosku o wydanie pozwolenia dla morskiej farmy wiatrowej, a obszarami wskazanymi w załączniku nr 2 do ustawy offshore.

Nie jest przy tym dopuszczalne umorzenie postępowania tylko w zakresie w jakim dana farma wiatrowa wykracza poza obszar wskazany w załączniku nr 2 do ustawy offshore, ponieważ postępowanie dotyczy całego przedsięwzięcia określonego we wniosku o wydanie pozwolenia, a umorzenie postępowania w części oznaczałoby niedopuszczalną ingerencję organu w ten wniosek.

Zasada reglamentacji wykorzystania obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych wynikająca z treści art. 106 ustawy offshore ma także na celu zapewnienie stanu równowagi w gospodarowaniu zasobami środowiska. W ten sposób pełni ona funkcję autoregulacji w osiągnięciu zrównoważonego korzystania z zasobów środowiska. Jednym z ważnych powodów stosowania zasady reglamentacji jest konieczność zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska. W prawie pierwotnym podstawa prawna zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska uregulowana została w przepisach traktatowych. Zgodnie z art. 3 ust. 3 TUE, Unia Europejska działa na rzecz trwałego rozwoju Europy, którego podstawą jest zrównoważony wzrost gospodarczy oraz stabilność cen, społeczna gospodarka rynkowa o wysokiej konkurencyjności zmierzająca do pełnego zatrudnienia i postępu społecznego oraz wysoki poziom ochrony i poprawy jakości środowiska.

Z treści art. 191 ust. 2 TFUE wynika, że polityka Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska stawia sobie za cel wysoki poziom ochrony, z uwzględnieniem różnorodności sytuacji w różnych regionach Unii. Opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Na podstawie treści tego przepisu można stwierdzić, że wysoki poziom ochrony środowiska jest celem polityki Unii w dziedzinie ochrony środowiska. W drugim zdaniu art. 191 ust. 2 TFUE zostały wymienione zasady ogólne prawa ochrony środowiska, które – jak wiadomo – są równocześnie zasadami polityki ochrony środowiska. Taka wykładnia art. 106 ustawy offshore jest zgodna celem zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska i realizuje cele wynikający z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 74 ust. 1 Konstytucji, władze publiczne prowadzą politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom.

W myśl art. 74 ust. 2 Konstytucji, ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych. Wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych zgodnie z art. 106 ustawy offshore, czyli w sposób wykluczający ich defragmentację, realizuje obowiązek prawny zapewnienia bezpieczeństwa ekologicznego. Bezpieczeństwo ekologiczne jako rodzaj ogólnego stanu bezpieczeństwa publicznego, według art. 74 ust. 1 Konstytucji RP, mają zapewnić władze publiczne, które powinny w tym celu prowadzić odpowiednią politykę. Bezpieczeństwo ekologiczne o jakim mowa w art. 74 ust. 1 Konstytucji obejmuje działania władz publicznych nakierowane na wiele dziedzin życia społecznego, gospodarczego i politycznego, które mogą mieć wpływ na korzystanie ze zasobów środowiska (zob. P. Korzeniowski, Bezpieczeństwo ekologiczne jako instytucja prawa ochrony środowiska, Łódź 2012, s. 255 i s. 265-268).

Jest to stan, w którym podczas eksploatacji zasobów środowiska nie mogą zostać naruszone zasady ogólne i szczegółowe korzystania opartego na reglamentacji administracyjnoprawnej. Zgodnie z art. 5 Konstytucji RP "Rzeczpospolita Polska strzeże niepodległości i nienaruszalności swojego terytorium, zapewnia wolności i prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli, strzeże dziedzictwa narodowego oraz zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju". Nie jest zgodne z zasadą zrównoważonego rozwoju takie wykorzystanie obszarów przeznaczonych dla realizacji i eksploatacji morskich farm wiatrowych, które dopuszcza ich defragmentację oraz dezintegrację.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 marca 2023 r. III OSK 2293/22, III OSK 2307/22 i III OSK 2403/22.

Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 106 ustawy offshore nie zasługiwał na uwzględnienie. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 98 § 1 k.p.a. Przede wszystkim, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. ma charakter obligatoryjny, jednak organ prawidłowo stwierdził, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie bezczynności organu, ponieważ rozstrzygnięcie to nie stanowi rozstrzygnięcia prejudycjalnego względem wydania pozwolenia lub umorzenia postępowania w tym przedmiocie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe.

Ponadto, zgodnie z art. 98 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił odmowę zawieszenia postępowania przez organ na tej podstawie, z uwzględnieniem zagrożenia interesu społecznego. Dodatkowe uzasadnienie tego stanowiska może stanowić zaprezentowana w niniejszym wyroku wykładnia systemowa art. 106 ustawy offshore, szczególnie uwzględniając, że zawieszenie postępowania na tej podstawie nie było obligatoryjne.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O zasądzeniu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.