Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 24 maja 2022 r., sygn. akt II SA/Op 580/21 po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.B. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w N. z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia utraty prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim od [...] lipca 2021 r. do [...] lipca 2021 r. w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia lekarskiego.
Według ustaleń organu odwoławczego, R.B. w okresie od [...] stycznia 2021 r. do [...] września 2021 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich (w tym na zwolnieniu obejmującym okres od [...] lipca 2021 r. do [...] lipca 2021 r.). W tym czasie, w dniu [...] lipca 2021 r. uczestniczył w Sejmie RP na spotkaniu dot. konsultacji ustawy o zmianie ustawy o Policji. Ponadto, w dniu [...] lipca 2021 r. uczestniczył w spotkaniu jako przedstawiciel WOPR (w koszulce z napisem "ratownik" oraz z przypiętą radiostacją). Powyższe skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego i w konsekwencji orzeczeniem o utracie prawa do uposażenia za okres przebywania na zwolnieniu lekarskim w związku z nieprawidłowym wykorzystaniem zwolnienia.
Organ podkreślił, że nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnienia lekarskiego, a przedmiot postępowania stanowi jedynie ocena prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego przez funkcjonariusza. W tym kontekście adnotacja na zwolnieniu lekarskim, że "chory może chodzić" nie oznacza, że funkcjonariusz mógł gospodarować swoim czasem w sposób dowolny i traktować okres zwolnienia lekarskiego, jako czas wolny od służby. Policjant mógł wykonywać zwykłe czynności dnia codziennego, a zakres dopuszczalnego poruszania się, co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic. Pobytu funkcjonariusza w Warszawie na spotkaniu w Sejmie RP w dniu [...] lipca 2021 r. oraz udziału w spotkaniu w dniu [...] lipca 2021 r. z przedstawicielami WOPR nie były czynnościami rekonwalescencyjnymi, które przyczyniłyby się w jakikolwiek sposób do poprawy zdrowia funkcjonariusza, bądź czynnościami podyktowanymi stanem wyższej konieczności.
Kontrolując wydane w sprawie rozstrzygnięcia i uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, celem zwolnienia lekarskiego jest uzyskanie przez chorego pełnej zdolności do służby. Obowiązek wykorzystania zwolnienia lekarskiego od pracy zgodnie z jego celem - w sensie poddania się zaleceniom i wskazaniom lekarskim - stawia wymóg wyeliminowania sytuacji takiemu celowi przeciwnych. Chodzi zatem o zaniechanie zachowań, które są wykorzystywaniem zwolnienia w innym celu niż odzyskanie zdolności do pracy. Przy analizie okoliczności faktycznych związanych z oceną zachowania osoby pozostającej na zwolnieniu lekarskim pod uwagę należy wziąć rodzaj schorzenia, z uwagi na które zostało ono udzielone oraz zalecenia lekarskie.
Nadto, z uwagi na wskazania, że "chory może chodzić" istotne jest ustalenie jak w kontekście leczonego schorzenia udział w posiedzeniu Komisji sejmowej i spotkaniu z przedstawicielami WOPR wpłynął na proces leczenia policjanta, czy było to zgodne z przyjętym procesem leczenia, miało wpływ na jego długość i powrót do zdrowia. Skarżący przebywał na zwolnieniu z uwagi na leczenie psychiatryczne, a z dołączonego zaświadczenia wynika m.in., że wymaga integracji z ludźmi będącymi w podobnej sytuacji mobbingu w służbie oraz, że terapeutyczny wpływ ma korzystanie z przyrody i społeczne udzielanie się.
Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wyjaśnienie, czy w świetle treści zaświadczenia lekarza specjalisty prowadzącego medycznie skarżącego, a w szczególności etiologii schorzenia i wskazań terapeutycznych jego udział w posiedzeniu komisji sejmowej i w spotkaniu z przedstawicielami WOPR był wykorzystaniem zwolnienia niezgodnie z jego celem, wymaga przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem organy Policji nie dysponują specjalistyczną wiedzą w tym zakresie. Z tego względu Sąd I instancji uznał stanowisko organu za dowolne, skutkiem czego zebrany materiał dowodowy, przy uwzględnieniu rodzaju schorzenia policjanta oraz rodzaju i stopnia jego aktywności w aspekcie prawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego wymaga uzupełnienia o wskazane ustalenia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:
- 1) przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 15, art. 77 § 1 oraz art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu i poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji wydane zostały z naruszeniem ww. przepisów regulujących prowadzenie postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym błędne uznanie o potrzebie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, podczas gdy w toku postępowania administracyjnego ustalono stan faktyczny w sprawie, przeprowadzono w pełni postępowanie dowodowe, rozpatrzono materiał dowodowy i nie było potrzeby dostarczania wiadomości specjalnych oraz nie zaistniały przesłanki do uchylenia rozkazu personalnego organu I instancji;
- 2) prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 121e ust. 7 w zw. z art. 121e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.) przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I i II instancji przy analizie okoliczności faktycznych związanych z oceną zachowania osoby przebywającej na zwolnieniu lekarskim miał wziąć pod uwagę rodzaj schorzenia, z uwagi na które zostało udzielone zwolnienie od pracy oraz ustalić jak w kontekście leczonego schorzenia udział w spotkaniu WOPR i w posiedzeniu Komisji sejmowej wpłynął na proces leczenia skarżącego, czy było to zgodne z przyjętym procesem leczenia, czy miało wpływ na jego długość i powrót do zdrowia, podczas gdy wskazane przepisy nie nakazują przełożonemu ustalenia rodzaju schorzenia w związku z którym wystawiono zwolnienie lekarskie oraz wpływu ustalonej aktywności policjanta na szybkość powrotu do zdrowia.
W oparciu o powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Nadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zasadzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) dalej określanej jako "p.p.s.a.", ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze fakt, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią procesową konsekwencję zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, który w tej sprawie przesądzał o podejmowanych czynnościach procesowych, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut dotyczący przepisu prawa materialnego.
Zgodnie z dyspozycją art. 121e ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 z późn. zm.), prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3, może podlegać kontroli. Przepis art. 121c ust. 2 pkt 2 ww. ustawy stanowi, że kontrolę przeprowadza przełożony policjanta właściwy w sprawach osobowych - w zakresie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego i spełnienia wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz w zakresie oświadczenia policjanta, o którym mowa w art. 121c ust. 1 pkt 3. Zgodnie zaś z art. 121c ust. 3 ustawy o Policji, jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, policjant traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia.
Kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnień lekarskich polega na ustaleniu, czy policjant w okresie orzeczonej niezdolności do służby, w tym sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem lub innym członkiem rodziny, nie wykorzystuje zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności czy nie wykonuje pracy zarobkowej (art. 121e ust. 7 ustawy o Policji). W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że policjant wykonuje pracę zarobkową albo wykorzystuje zwolnienie lekarskie w inny sposób niezgodny z jego celem, osoba kontrolująca sporządza protokół, w którym podaje, na czym polegało nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego (art. 121 ust. 10 ustawy o Policji). Protokół przedstawia się policjantowi w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag policjant potwierdza własnoręcznym podpisem (art. 121e ust. 12). Na podstawie ustaleń zawartych w protokole przełożony stwierdza utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4.
Z niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący od [...] lipca 2021 r. do [...] lipca 2021 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Okolicznością bezsporną jest również fakt, że skarżący w dniu [...] lipca 2021 r. osobiście uczestniczył w spotkaniu z przedstawicielami WOPR, zaś [...] lipca 2021 r. brał udział w spotkaniu w Sejmie RP dot. konsultacji ustawy o zmianie ustawy o Policji.
W ocenie Sądu I instancji, organy Policji orzekające w sprawie nie wyjaśniły, jaki wpływ na powrót do zdrowia miały powyższe aktywności, czy były zgodne z procesem leczenia oraz, czy miały wpływ na jego długość. Nadto, z powodu braku specjalistycznej wiedzy, organy w sposób niewystarczający i dowolny oceniły treść zaświadczenia lekarza specjalisty prowadzącego medycznie funkcjonariusza.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska zaprezentowanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.
Przepisy ustawy o Policji jako jedyną przesłankę uzasadniającą pozbawienie funkcjonariusza prawa do uposażenia przewidują wykorzystanie zwolnienia lekarskiego niezgodnie z jego celem. Zawarte w art. 121e ust. 7 ustawy o Policji stwierdzenie "wykorzystywania zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem" ma charakter ogólny, co może niekiedy powodować trudności w ocenie poszczególnych przypadków i zachowań.
Jak wynika z przywołanych wcześniej przepisów, w przypadku policjanta, kontrola prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego polega na ustaleniu, czy w okresie orzeczonej niezdolności do służby nie wykorzystuje on zwolnienia lekarskiego w sposób niezgodny z jego celem, a w szczególności, czy nie wykonuje pracy zarobkowej. Organ kontroluje zatem to w jaki sposób wykorzystywane jest przez policjanta zwolnienie lekarskie dzięki któremu ma on odzyskać pełną zdolność do służby.
Sprzeczne z celem zwolnienia i tym samym przeszkodą w jego prawidłowym wykorzystaniu może być zarówno wykonywanie przez funkcjonariusza pracy zarobkowej (co przesądził ustawodawca), jak i jego inne zachowania. Przy tym zamieszczenie na druku zaświadczenia lekarskiego wskazania lekarza, że "chory może chodzić", nie oznacza, że przebywający na zwolnieniu lekarskim policjant może traktować okres zwolnienia lekarskiego jako czas wolny od służby, którym może swobodnie dysponować. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się trafny pogląd, że zapis "chory może chodzić" uprawnia policjanta jedynie do załatwiania podstawowych potrzeb życiowych, a więc do wykonywania zwykłych czynności życia codziennego, np. poruszania się po mieszkaniu, dokonania zakupów żywnościowych, leków, udania się na wizytę do lekarza, na zabiegi medyczne czy rehabilitacyjne. Zakres takiego dopuszczalnego poruszania się policjanta ze wskazaniem lekarskim "może chodzić", co do zasady powinien ograniczać się do najbliższych okolic.
W uzasadnieniu wyroku z 2 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 2071/17 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał m.in., że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 121e ustawy o Policji jest wyłącznie ustalenie prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a nie wpływu ustalonej aktywności fizycznej na szybkość powrotu do stanu zdrowia umożliwiającego powrót do służby. Organ nie musi więc ustalać tego, czy czynności podejmowane przez funkcjonariusza przyczyniły się do przedłużenia okresu jego powrotu do zdrowia i w konsekwencji do służby. Tak więc w istocie tego, czy działania podejmowane przez funkcjonariusza w trakcie trwania zwolnienia lekarskiego przyczyniły się do pogorszenia jego stanu zdrowia. W uzasadnieniu do wyroku z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 409/17, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że organy Policji nie muszą badać, czy zwolnienie lekarskie zawiera jakieś szczegółowe zasady dotyczące wykorzystania zwolnienia lub dozwolonego wysiłku fizycznego.
Powyższe oznacza, iż sama okoliczność, że aktywność funkcjonariusza przebywającego na zwolnieniu lekarskim nie stanowi przeciwwskazań medycznych, jest z punktu widzenia omawianych regulacji nieistotna. Istotne jest bowiem to, czy aktywność ta mieści się w ramach dopuszczalnych czynności funkcjonariusza podczas korzystania ze zwolnienia lekarskiego.
W orzecznictwie sądów powszechnie akceptowalny jest również pogląd, że pewne zachowania mogą być niezgodne z celem zwolnienia lekarskiego, mimo tego, że pozostają w zgodzie z procesem leczenia.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przedmiotowej sprawie nie sposób uznać, aby udział funkcjonariusza w konsultacjach w Sejmie RP w Warszawie dot. ustawy o zmianie ustawy o Policji, a więc w miejscowości znacznie oddalonej od miejsca zamieszkania skarżącego, czy też w spotkaniu z przedstawicielami WOPR stanowiły niezbędne lub zwykłe czynności dnia codziennego. Tego rodzaju zachowanie nie mieści się w ramach dopuszczalnych czynności policjanta podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim.
Należy zaakcentować, że czas zwolnienia lekarskiego nie jest równoważny okresowi urlopu wypoczynkowego, urlopu bezpłatnego, czy innych dni wolnych od służby, w których to policjant sam decyduje o sposobie spędzania czasu wolnego. Wypełnianie zaleceń lekarza prowadzącego funkcjonariusza nie może abstrahować od istnienia zdiagnozowanej jednostki chorobowej. Stan zdrowia oraz zaordynowane formy leczenia niejako determinują pobyt funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim. W przeciwnym wypadku potrzeba zwolnienia lekarskiego danego funkcjonariusza z obowiązków służbowych nie znajdowałaby uzasadnienia. Oczywiście zasadności takiej nie mogą oceniać organy Policji, czy też sądy administracyjne. Jednak sposób wykorzystania zwolnienia lekarskiego, w tym przypadku wzięcie przez skarżącego udziału w konsultacjach w Sejmie RP, czy w spotkaniu z przedstawicielami WOPR, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sposób oczywisty wykraczał poza czynności jakie skarżący, jako osoba chora, przebywająca na zwolnieniu lekarskim mógł podejmować wykorzystując zwolnienie lekarskie zgodnie z jego celem. Udział w konsultacjach w Sejmie RP, czy zebraniu przedstawicieli WOPR nie były czynnościami dnia codziennego i trudno przypisać im celów leczniczych (terapeutycznych).
Nie było zatem uzasadnione oczekiwanie Sądu Wojewódzkiego wyrażone względem organów Policji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i powołania biegłego w sprawie.
W kontekście powyższego za prawidłowe należało uznać ustalenia organów, że zaistniała podstawa do wydania rozkazu personalnego o pozbawieniu R.B. prawa do uposażenia za cały okres zwolnienia lekarskiego w związku z ustaleniem jego nieprawidłowego wykorzystania.
Tym samym należy stwierdzić, że organy Policji nie naruszyły art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. W trakcie prowadzonego postępowania zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, który oceniono i rozważano w sposób wszechstronny, a treść wskazanego przez Sąd I instancji zaświadczenia lekarza specjalisty przedłożonego z odwołaniem pozostawała bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.
W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono uwzględniając regulacje art. 207 § 2 p.p.s.a. Skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie Sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.