Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 257/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na skutek skargi O. w R. (skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 lutego 2019 r. nr SKO.V 428/6081/266/2018 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 10 grudnia 2018 r., nr SKOV/428/4049/203/2018 (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt 2).
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się skarżące Stowarzyszenie i w skardze kasacyjnej zarzuciło mu:
- 1. art. 153, 170, 190 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 1813/16 gdzie przesądzono, że w postępowaniu nieważnościowym winna zostać rozpoznana pod kątem przesłanek nieważnościowych prawidłowość wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a więc poddane prawidłowej kontroli musi zostać rozstrzygnięcie ograniczające się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
- 2. art. 7, 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nie wskazanie przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby, iż zastosowana przez organ procedura istnieje i może zakończyć merytoryczne postępowanie postanowieniem o odmowie jego wszczęcia z wyłączeniem osób mających interes prawny.
- 3. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie okoliczności, iż prowadzenie postępowania o charakterze merytorycznym wiąże się z koniecznością ustalenia stron postępowania i tym samym wiążąca ocena prawna dotyczące przepisów prawa materialnego dokonana przez sąd administracyjny była by wiążąca i tym samym pozbawiłaby ustalone strony postępowania ich praw.
W oparciu o przytoczone zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosło o przeprowadzenie rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Stowarzyszenie wskazało, że w świetle wyroku NSA z 22 czerwca 2018 r. organ winien tylko i wyłącznie wskazać czy istniały podstawy prawne do odmowy wszczęcia postępowania bez dokonywania oceny merytorycznej treści postanowienia. W jego ocenie w obu postanowieniach oraz wyroku nie podano podstawy prawnej, z której wynikałoby, iż postanowienie wydane przez Burmistrza Miasta Pszczyny miało umocowanie w obowiązującym systemie prawnym tym bardziej, iż kwestie merytoryczne nie mógłby być badane, co przesądził NSA, ponieważ wtedy postępowanie administracyjne z udziałem ustalonych stron kończy się wydaniem decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna choć częściowo zawiera uzasadnione zarzuty nie może skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, albowiem wyrok ten pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 153, 170 i 190 p.p.s.a. zwrócić należy uwagę, że wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 20 lipca 2015 r. nr SKO.V/428/2156/158/15. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wywiódł, że Burmistrz Pszczyny przeprowadził postępowanie wyjaśniające, jednakże postanowienie zostało wydane w oparciu o błędną podstawę prawną, to jest art. 61a k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "kluczowa teza uzasadnienia postanowienia, które było oceniane pod kątem rażącego naruszenia prawa, jest przynajmniej sprzeczna z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Z uzasadnienia postanowienia Burmistrza Pszczyny nie wynika jednoznacznie, czy przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest wskazany wyżej brak możliwości rozstrzygania w sprawie, czy też przytoczona wcześniej argumentacja, iż przedsięwzięcie nie zalicza się do mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko".
Sąd argumentował, że nie dokonano oceny okoliczności związanych z ewentualnym błędem odnoszącym się do kwalifikacji przedsięwzięcia, to jest nie odniesiono się do sumowania mocy poszczególnych anten, w celu zbadania możliwości wystąpienia zjawiska kumulowania się promieniowania, a przez to rzeczywistej wartości promieniowania anten. Zjawisko kumulacji może prowadzić do innej kwalifikacji szkodliwego promieniowania, co w konsekwencji skutkować może koniecznością zaliczenia danego przedsięwzięcia do katalogu przedsięwzięć potencjalnie oddziałujących na środowisko. Wskazano także, że "nie wiadomo na jakiej podstawie ustawowej Burmistrz Pszczyny wydał swoje rozstrzygnięcie. W czasie rozstrzygania obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołuje się jednak na art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska a przepis ten utracił moc dnia 1 stycznia 2009 r.".
Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną P. Spółki z o.o. z siedzibą w W. przede wszystkim zwrócił uwagę na treść art. 61a § 1 k.p.a., podkreślając, że w jego ocenie w sprawie nie zaszła żadna przesłanka przewidziana, w tym przepisie, a zatem brak było podstaw do jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Dla zastosowania art. 61a §1 k.p.a. musi występować oczywistość braku istnienia przesłanek przedmiotowych. Nadto organ administracji – Burmistrz Pszczyny nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie (co uczynił) bez wszczęcia postępowania, tym samym pomijając osoby, których interes prawny mógł zostać naruszony. Przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tym samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.
Nie wiadomo zatem na jakiej podstawie prawnej Burmistrz wydał swoje rozstrzygnięcie. Bowiem jak słusznie zauważył Sąd I instancji w czasie rozstrzygania obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). W uzasadnieniu organ powołuje się jednak na przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska". Konkludując Sąd II instancji stwierdził, że "Zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. W postępowaniu nieważnościowym winna zostać rozpoznana pod kątem przesłanek nieważnościowych prawidłowość wydanego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., a więc poddane prawidłowej kontroli musi zostać rozstrzygnięcie ograniczające się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy".
Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że istota sprawy toczącego się postępowania nieważnościowego polega na rozstrzygnięciu, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, a co za tym idzie kontroli ma zostać poddane rozstrzygnięcie ograniczające się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Choć Sąd II instancji nie zakwestionował wprost konieczności badania innych przesłanek ewentualnej nieważności kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym postanowienia, to jednak położy szczególny akcent na koniczność ograniczenia oceny co do spełnienia przesłanek z art. 61a § 1 k.p.a., zwracając uwagę na konieczność dokonania oceny, czy w sprawie występuje oczywistość braku istnienia przesłanek przedmiotowych.
Okoliczności te nie zostały przez organ zbadane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło natomiast treść uzasadnienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2016 r., że okoliczność wydania postanowienia w oparciu o błędną podstawę prawną nie może stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w kontrolowanym obecnie wyroku. Tymczasem w uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie inną ocenę prawna i inne wskazania co do dalszego postępowania. Wskazania te wiążą w sprawie organy jak i sąd administracyjny, w oparciu o art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.
Z tych też przyczyn pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej zasługuje na uwzględnienie, a ponownie rozpoznając sprawę organy administracji zastosują się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2018 r.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 7, 87 i 45 ust. 1 Konstytucji RP zauważyć należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Co prawda Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 czerwca 2018 r. zauważył, że Burmistrz Pszczyny nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie (co uczynił) bez wszczęcia postępowania, tym samym pomijając osoby, których interes prawny mógł zostać naruszony, jednak że nie stwierdził, że okoliczność ta może stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności kontrolowanego w trybie nadzwyczajnym postanowienia. Stwierdzić bowiem należy, że niebranie przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia, ale otwiera przed stroną możliwość żądania wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a., albowiem wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19". Jak wynika natomiast z wyżej poczynionych rozważań biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Biorąc zatem pod uwagę, że strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie należało przyjąć, iż standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Powyższe zaś przesądziło o przyjęciu, iż rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym jest dopuszczalne.