Uzasadnienie
Pismem z 30 lipca 2020 r. R.S. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu odwołanie od decyzji Burmistrza Ś. z 27 lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Odwołanie doręczone zostało do organu 5 sierpnia 2020 r. 11 września 2020 r. zarządzeniem Wiceprezesa SKO w Poznaniu wyznaczono skład orzekający, a 17 września 2020 r. wydana została decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję w całości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Pismem z 11 września 2020 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu żądając rozpoznania skargi, ustalenia winnego zaniedbania i stwierdzenia przewlekłości oraz przyznania sumy pieniężnej za zaniedbania proceduralne.
Wyrokiem z 17 czerwca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu sygn. akt IV SAB/Po 135/20 na podstawie art. 161, § 1, art. 149 § 1, 1a i 2 oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania SKO w Poznaniu do rozpoznania odwołania R. S. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia 27 lipca 2020 r. (pkt 1); stwierdził, że SKO w Poznaniu dopuściło się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 2); stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); w pozostałym zakresie skargę oddalił (pkt 4). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd uznał, że należy umorzyć postępowanie w zakresie wniosku o zobowiązanie do rozpoznania odwołania przez organ, bowiem SKO w Poznaniu 17 września 2020 r. wydało decyzję w sprawie.
Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie złożenia wniosku skarga była zasadna. W kontekście przewlekłości podkreślono, że do reakcji organu na odwołanie doszło z opóźnieniem, bowiem zamiast w ciągu 14 dni, jak wynika z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.) dalej jako u.d.i.p., organ rozpatrzył sprawę dopiero po ponad miesiącu, natomiast od wpływu odwołania do dnia zarządzenia o wyznaczeniu składu orzekającego nie podjęto żadnych czynności. Uznając, że przewlekłość nie miała charakteru rażącego Sąd wziął pod uwagę okres zarzucanej organowi przewlekłości (43 dni), który wystąpił na przełomie sierpnia i września 2020 r., tj. kiedy organy administracji publicznej zmagały się z zaległościami spowodowanymi wcześniejszym obowiązywaniem rozwiązań przewidzianych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.
W pozostałym zakresie skargi dotyczącym wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, skarga podlegała oddaleniu, ponieważ Sąd uznał, że "ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania".
Pismem z 27 lipca 2021 r. skarżący złożył skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie zaskarżając je w części tj. co do pkt 4 i wnosząc o zmianę wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części poprzez wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.
Wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r. sygn. akt III OSK 6524/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok w zaskarżonej części i przekazał sprawę w tej części Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania jednocześnie zobowiązując Sąd pierwszej instancji do wskazania przyczyny, dla których zastosował lub odmówił zastosowania w rozpoznawanej sprawie środków prawnych określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a., a w przypadku ich zastosowania uzasadnił wysokość grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 kwietnia 2024 r. sygn. akr IV SAB/Po 7/24 na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w całości. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, że bezspornym jest, iż SKO w Poznaniu prowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły, a przewlekłość ta nie miała rażącego charakteru i skarżący na rozstrzygnięcie odwołania czekał 43 dni zamiast 14. Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że art. 149 § 2 p.p.s.a. pozwala na nałożenie grzywny na organ lub przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wyniku stwierdzenia przewlekłości postępowania, ale odbywa się to zgodnie z uznaniem sądu stosującego te środki.
W ocenie Sądu pierwszej instancji nie było podstaw do nałożenia na organ grzywny, bowiem przewlekłość nie miała rażącego charakteru i w chwili wydania wyroku przez WSA w obrocie prawnym była już decyzja organu kończąca merytorycznie sprawę, a tym samym przewlekłość ustała. Suma pieniężna dla skarżącego nie była natomiast zasadna, bowiem nie wykazał on, że opieszałość organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie wymiernej straty, czy też szkody, a wniosek w tym zakresie powinien zawierać takie uzasadnienie. Dodatkowo przyznanie sumy pieniężnej w ocenie Sądu zastrzeżone jest tylko do sytuacji szczególnie drastycznych, w szczególności gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do wniosku, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje obawa, że bez dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący żądając zmiany wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części poprzez wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, ewentualnie uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji w zaskarżonej części i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Dodatkowo wniesiono o przyznanie pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia za udzielone skarżącemu zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych z podwyższeniem o kwotę podatku od towarów i usług według stawki podatku obowiązującej dla tego rodzaju czynności na podstawie przepisów o podatku od towarów i usług, wskazując, że nie zostało ono uiszczone nawet w części. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
- 1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 171 p.p.s.a. polegające na rozstrzygnięciu przez Sąd pierwszej instancji sprawy ze skargi skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w przedmiocie rozpoznania odwołania, poprzez oddalenie skargi w całości, podczas gdy wskutek skargi kasacyjnej złożonej przez skarżącego od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt IV SAB/Po 135/20, NSA wyrokiem z dnia 22 listopada 2023 r.. sygn. akt III SK 6524/21 uchylił wyrok w zaskarżonej części, tj. co do pkt 4 i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało rozpoznanie sprawy w całości na nowo, a nie w zakresie wskazanym w w/w wyroku NSA,
- 2. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ponownym zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw oddalenia skargi w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał wszechstronnego rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez przyznanie sumy pieniężnej skarżącemu, w szczególności objawiające się w zdawkowym wskazaniu, że przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawiało określenie wymiernej straty czy też doznania szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji, a także objawiające się w powtórzeniu argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 17 czerwca 2021 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w zaniechaniu dogłębnego jej rozpatrzenia,
- 3. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na ponownym zbudowaniu treści uzasadnienia skarżonego wyroku w zakresie wyjaśnienia podstaw oddalenia skargi w sposób niepozwalający na jednoznaczne wywiedzenie, że Sąd pierwszej instancji dokonał rozważenia zastosowania w sprawie przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny, w szczególności polegające na powtórzeniu w treści pisemnego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia argumentacji wskazanej w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 17 czerwca 2021 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przejawiający się w zaniechaniu dogłębnego jej rozpatrzenia,
- 4. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w zakresie żądania skarżącego wymierzenia organowi grzywny i przyznania mu sumy pieniężnej, podczas gdy istotność obowiązków naruszonych przez organ II instancji, przejawiająca się m.in. w utrudnieniu skarżącemu prawa do gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie dostępu do informacji publicznej, sama przez się wskazuje na konieczność wymierzenia organowi grzywny i przyznania skarżącemu sumy pieniężnej,
- 5. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 153 p.p.s.a. polegające na niewywiązaniu się przez WSA, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania ze wskazań i wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2023 r., skutkujące lakonicznym uzasadnieniem stanowiska WSA w zakresie, w którym WSA zobowiązany był do dogłębnego przedstawienia przyczyn odmowy nałożenia grzywny na organ oraz przyznania bądź nieprzyznania odszkodowania skarżącemu z tytułu stwierdzonej przewlekłości postępowania organu.
Zarzuty skargi zostały rozwinięte w jej uzasadnieniu, w którym skarżący podtrzymał prezentowane wcześniej stanowisko przemawiające za nałożeniem na organ grzywny za przewlekłe prowadzenie postępowania oraz przyznaniem na rzecz skarżącego kwoty z tego samego tytułu.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W ramach pierwszego zarzutu skarżący stwierdził, że doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie WSA w Poznaniu spowodowało "rozpoznanie sprawy w całości na nowo". Zarzut ten z oczywistych względów nie jest zasadny. Wyrok NSA z 22 listopada 2023 r. uchylił poprzedzający go wyrok WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. jedynie w części tj. co do pkt 4 "oddalenia skargi w pozostałym zakresie". W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez WSA w Poznaniu Sąd rozpatrywał jedynie kwestię nałożenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej w związku ze stwierdzeniem przewlekłości postępowania organu. Tylko ta materia stanowiła więc "całość" sprawy w ponownym postępowaniu, bowiem kwestia samej przewlekłości, jej charakteru oraz zobowiązania do rozpoznania odwołania zamknięta została prawomocnie w orzeczeniu WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. Nie sposób więc zgodzić się ze skarżącym, że doszło do naruszenia art. 171 p.p.s.a., co jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w którym Sąd wskazuje na bezsporne fakty przesądzone w ramach wyroku WSA w Poznaniu o sygn. akt IV SAB/Po 135/20.
Jak wskazano w orzeczeniu NSA z 22 listopada 2023 r. zadaniem Sądu pierwszej instancji po uchyleniu pkt 4 wyroku WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. była ocena możliwości zastosowania w sprawie art. 149 § 2 P.p.s.a oraz wykazanie przyczyny, dla których podjęto takie rozstrzygnięcie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego przedmiotową sprawę zadanie to zostało wykonane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jasno wynika, że "brak było podstaw do zasądzenia organowi grzywny, ponieważ przewlekłość organu nie miała charakteru rażącego, a w chwili wydania wyroku przez WSA przewlekłość ustała, bowiem decyzją z dnia 17 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu rozpoznało odwołanie skarżącego (strona 6 uzasadnienia)". W orzecznictwie wskazuje się, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco - represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Słusznie wskazał więc Sąd pierwszej instancji, że istotnym faktem w przypadku rozstrzygnięcia o nałożeniu grzywny na organ jest to, czy wykonał on już obowiązek związany z postępowaniem. W przedmiotowej sprawie obowiązek ten wykonany został już 17 września 2020 r., a więc jeszcze przed wydaniem pierwszego wyroku WSA w Poznaniu w niniejszej sprawie. Nie sposób więc uznać, że nałożenie grzywny byłoby zasadne w przedmiotowej sprawie.
W odniesieniu do sumy pieniężnej Sąd na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia uznał, że nie jest ona należna, bo "skarżący nie wykazał, że z uwagi na opieszałe postępowanie organu poniósł określoną - wymierną stratę, czy też doznał szkody z uwagi na opóźnienie w wydaniu decyzji. Tymczasem, wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać wprost do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania". W tym miejscu warto zauważyć, że suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być zatem uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego zachowania strony skarżącej, jeżeli przyczyniłaby się ona do wydłużenia postępowania. Zgodzić należy się więc z Sądem pierwszej instancji, że aby mówić o rekompensacie negatywnych konsekwencji przewlekłości skarżący powinien wskazać na jakieś straty lub szkody.
W orzecznictwie pojawia się również pogląd zgodnie z którym przyznanie sumy pieniężnej w przypadku stwierdzenia przewlekłości postępowania jest fakultatywnym działaniem sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie, co oznacza, że wybór co do zastosowania tego środka należy całkowicie do oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy (wyrok NSA z 28.06.2024 r., I OSK 521/24, LEX nr 3765424).
Przy uwzględnieniu obu stanowisk należy natomiast uznać, że przyznanie na gruncie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej powinno być stosowane w wyjątkowych sytuacjach, ze wskazaniem na działanie zawinione ze strony organu. Słusznie więc Sąd pierwszej instancji uznał, że nie jest to przypadek rozpatrywanej sprawy.
W kolejnym zarzucie skarżący kasacyjnie uznał, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem z uzasadnienia wyroku nie można jednoznacznie wywieść czy Sąd dokonał rozważenia zastosowania art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., które w szczególności polegać miało na powtórzeniu treści wyroku WSA w Poznaniu z 17 czerwca 2021 r. W ocenie NSA zarzut ten jest nielogiczny i chybiony. Przede wszystkim, jak już wskazano powyżej przytaczając fragmenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji jednoznacznie rozważył kwestię zastosowania art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. odmawiając użycia grzywny i przyznania sumy pieniężnej.
Co więcej warto podkreślić, że NSA w wyroku z 22 listopada 2023 r. uznał, że WSA w Poznaniu w wyroku z 17 czerwca 2021 r. nie wyjaśnił powodów odmowy nałożenia grzywny i przyznania sumy pieniężnej w związku z zaistnieniem przewlekłości postępowania. Nie sposób więc uznać, że w zaskarżonym wyroku powtórzona została treść uprzedniego orzeczenia WSA w Poznaniu, skoro orzeczenie to nie odnosiło się do tej materii.
Skarżący zarzuca również naruszenie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. stwierdzając, że istotność obowiązków naruszonych przez organ II instancji, przejawiająca się m.in. w utrudnieniu skarżącemu prawa do gwarantowanego konstytucyjnie i konwencyjnie dostępu do informacji publicznej, sama przez się wskazuje na konieczność wymierzenia organowi grzywny i przyznania sumy pieniężnej. Zarzut ten również nie zasługuje na uwzględnienie. Jak już wskazano zarówno w orzeczeniu NSA z 22 listopada 2023 r. oraz zaskarżonym wyroku WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2024 r. zastosowanie przez sąd administracyjny art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest uprawnieniem dyskrecjonalnym, a tym samym uprawnieniem, z którego powinien skorzystać w przypadku, gdy przemawiają za tym względy związane ze zwalczaniem i zapobieganiem bezczynności. Sąd miał więc możliwość oddalenia skargi w zakresie dotyczącym grzywny lub sumy pieniężnej, a w tym przypadku był zobligowany do podania jedynie przyczyn takiego rozstrzygnięcia.
Za niezasadny uznać należy również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym podniesiono naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez niewywiązanie się z obowiązku nałożonego na Sąd pierwszej instancji przez NSA w wyroku z 22 listopada 2023 r. W tym miejscu należy jedynie przypomnieć, że na stronach 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd uzasadnił rozstrzygnięcie w zakresie odmowy nałożenia na organ grzywny oraz przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w związku z wystąpieniem przewlekłości postępowania.
Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.
Sąd nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia za zastępstwo prawne udzielone z urzędu (art. 250 p.p.s.a.), albowiem jest ono przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.