Uzasadnienie
Postanowieniem z 31 maja 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Burmistrza Namysłowa (dalej: skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie z 30 grudnia 2021 r., Nr 481/VIII/21 w przedmiocie zatwierdzenia planu pracy komisji rewizyjnej rady gminy.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Namysłowie w § 1 zatwierdziła plan pracy Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Namysłowie na 2022 r., według przedstawionej w uchwale tabeli zawierającej zadania Komisji z rozbiciem na poszczególne miesiące. Wśród zadań tych wymieniono m.in. kontrolę gospodarki finansowej i działalności: A. sp. z o.o., B. sp. z o.o., C. sp. z o.o. w N. oraz D. Do zadań tych zaliczono także kontrolę wybranych gminnych placówek oświatowych, a także kontrolę dochodów gminy z tytułu opłat adiacenckich. Jako podstawę uchwały wskazano art. podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm. – dalej: u.s.g.) oraz § 49 ust. 7 pkt 1 Statutu Gminy Namysłów (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2020 r., poz. 3678).
W ocenie skarżącego, uchwała w sposób istotny narusza prawo, w zakresie w jakim zobowiązano Komisję Rewizyjną do kontroli gospodarki finansowej i działalności spółek gminnych.
Odrzucając skargę Sąd I instancji podkreślił szczególny charakter legitymacji procesowej wynikającej z art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu I instancji, burmistrz nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia tego rodzaju skargi w trybie art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacji skargowej nie można wywodzić ze sprawowania określonej funkcji w strukturach gminy. Działający w strukturach danej jednostki samorządu terytorialnego burmistrz (wójt lub prezydent miasta), nie jest samodzielnym, odrębnym od gminy podmiotem. Ustawodawca lokuje go w strukturze organizacyjnej gminy, przypisując mu rolę organu wykonawczego podstawowej jednostki samorządu terytorialnego (art. 26 u.s.g.), który wykonuje uchwały rady gminy i zadania określone przepisami (art. 30 ust. 1 u.s.g.), w tym także budżet (art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g.).
Funkcjonowanie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w charakterze organu wykonawczego gminy oznacza, że realizując zadania jednostki samorządu terytorialnego nie ma on własnego (jako organ), innego niż gmina "interesu prawnego". Również kierowanie przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentowanie jej na zewnątrz nie czyni z tego organu odrębnego od gminy podmiotu, skoro w tych działaniach artykułuje on wolę oraz "interes prawny" tej właśnie jednostki samorządu terytorialnego.
Ponadto Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie wykazał, że zaskarżoną uchwałą został naruszony jego indywidualny interes prawny jako osoby fizycznej. Skarżący wskazuje na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ale nie wykazuje naruszenia konkretnego, dotyczącego go uprawnienia, wynikającego z przepisu prawa materialnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania przez niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. i odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego.
Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., polegającą na przyjęciu, że Burmistrz Namysłowa nie jest uprawniony do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Namysłowie w sprawie planu pracy komisji rewizyjnej. W ocenie skarżącego, art. 101 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie stanowi, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały ma "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej".
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie naruszenie interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie sytuacją faktyczną) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane tam orzecznictwo).
W konsekwencji prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r., II OSK 845/17, LEX nr 2683327 oraz z 17 stycznia 2019 r., II OSK 467/17, LEX nr 2626659).
Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie w sferze prawnej odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie (a nie w przyszłości) oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej (potencjalnej) możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości.
Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia więc hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Skarżący w tej sprawie wywodzi, że jego legitymacja czynna wiąże się z piastowaniem stanowiska burmistrza, który stoi na straży gminy i ją reprezentuje. Należy jednak podkreślić, że skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym.
Zatem z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym gminy (miasta) ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy (miasta). W toku wykonywania zadań gminy (miasta) i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy (miasta) nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że przez podjęcie przez radę gminy (miasta) uchwały w przedmiocie zatwierdzenia planu pracy komisji rewizyjnej, rada gminy (miasta) doprowadza w sposób bezpośredni lub nawet pośredni, do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Rada gminy (miasta), podejmując tego rodzaju uchwałę, nie realizuje wobec wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje przewidziane przepisami u.s.g. i statutu. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy (miasta) przez inny organ gminy (miasta).
Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, s. 19 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, jak i z 14 stycznia 2022 r., III OSK 4896/21, CBOSA). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych - do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki. Oznacza to, że skargą wniesioną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, ale tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej.
Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g., nie zasługiwały na uwzględnienie.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.