Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 419/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.G. (dalej: "skarżąca") na bezczynność Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego – zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżąca wystąpiła o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Skarżąca doprecyzowała przy tym, że żąda wypłaty należnej jej kwoty tego świadczenia za 2007 r., stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą należną a faktycznie wypłaconą na podstawie niekonstytucyjnej normy art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.), z uwzględnieniem odsetek ustawowych za opóźnienie.
Pismem z dnia [...] marca 2019 r. organ poinformował skarżącą, że po wydaniu ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, w systemie prawnym powstała luka, która uniemożliwia ustalenie wysokości ekwiwalentu pieniężnego należnego policjantowi zwalnianemu ze służby - za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Konieczne jest zatem wprowadzenie przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość tego świadczenia, jak również przepisów przejściowych, rozstrzygających, do jakich zdarzeń prawnych bądź też podmiotów, nowe przepisy prawa znajdą zastosowanie.
W konsekwencji powoduje to, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia żądania, natomiast niezwłocznie po wejściu w życie regulacji określających sposób ustalania wysokości omawianego ekwiwalentu, zostaną podjęte niezbędne działania zmierzające do załatwienia wniosku.
Skarżąca wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z ponagleniem z dnia [...] marca 2019 r., zarzucając organowi bezczynność w rozpatrzeniu jej wniosku.
Następnie skarżąca wystąpiła do WSA ze skargą z dnia [...] maja 2019 r. na bezczynność organu polegającą na odmowie wydania decyzji dotyczącej ponownego naliczenia i wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego, wnosząc o zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego. Uzasadniając skargę skarżąca podniosła, że sprawa zainicjowana jej wnioskiem nie została rozstrzygnięta merytorycznie, bowiem organ nie wydał do dnia wniesienia skargi stosownego aktu administracyjnego. Zdaniem skarżącej powoduje to, że jej wniosek nie został rozpatrzony w ustawowym terminie, wynikającym z art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.")
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując prezentowane dotychczas stanowisko.
Opisanym na wstępie wyrokiem WSA zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącą żądanie poinformował ją pismem z dnia [...] marca 2019 r., że na obecnym etapie brak jest normy prawnej umożliwiającej realizację jej wniosku. Nie jest również kwestionowane, że pomimo ponaglenia z dnia [...] marca 2019 r., organ nie podjął w sprawie żadnej innej czynności do dnia wniesienia skargi.
Zdaniem WSA, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącej, że jej wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na konieczność wykonania wyroku Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę. Nawet gdyby bowiem przyjąć, że w obecnym stanie prawnym brak jest normy prawnej umożliwiającej merytoryczne rozpatrzenie wniosku skarżącej - z którym to stanowiskiem organu WSA się nie zgodził - to właściwy organ nie może poprzestać na skierowaniu do strony pisma informacyjnego w odpowiedzi na wniosek inicjujący postępowanie administracyjne, lecz winien odmówić wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a., wydając w tym przedmiocie postanowienie. Nie czyniąc zaś tego, organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności.
WSA wyjaśnił, że organ posiadał jednakże możliwość merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej i nie musiał w stanie faktycznym niniejszej sprawy korzystać z trybu określonego w art. 61a § 1 k.p.a. WSA podzielił stanowisko prezentowane w ostatnim czasie przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. WSA stwierdził, że niewątpliwie wyrok Trybunału jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, przy czym należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał.
Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże WSA jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia.
Z tych też względów WSA przyjął, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącej, a skoro organ do dnia wniesienia nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno- technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.
Jednocześnie WSA stwierdził, że bezczynność organu nie była rażąca. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. W ocenie WSA, sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącej informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku Trybunału Konstytucyjnego - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy zatem o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącej i ciążących na organie obowiązkach.
Organ wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając go w zakresie pkt I, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez:
- 1) wyjście przez WSA poza żądanie skargi, dokonując oceny sprawy in meritum, tj. w przedmiocie zasadności w/w wniosku, wiążąc organ tym samym na przyszłość poglądem prawnym mimo, że WSA nie zastosował do rozpoznania sprawy art. 149 § 1b p.p.s.a., a strona nie wnosiła o powyższe,
- 2) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, pomimo, że stan prawny sprawy, wynikający z treści art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 oraz art. 87 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 i art. 61a § 1 k.p.a. nie dawał podstaw do orzekania w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w wymiarze 26 dni oraz urlop dodatkowy w wymiarze 9 dni, gdyż wynikająca z art. 190 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji RP reguła nie umożliwia na zastosowania rozwiązań prawnych, które nie istnieją w obrocie prawnym, a proponowane rozwiązanie w postaci ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, nie ma zastosowania do policjantów, jako że czas pracy reguluje ustawa o Policji oraz rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, zaś brak jest podstaw do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie, zwłaszcza, że nie zachodzą jakiekolwiek przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcie,
- 3) błędne uznanie, że organ nie jest związany zasadą legalizmu wynikającą z treści art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. i może orzekać opierając się wprost na przepisach Konstytucji na co pozwala mu art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej, pomimo że reguluje on wyłącznie uprawienia sędziów, zaś art. 190 ust. 4 Konstytucji RP jest immamentnie związany z art. 6 k.p.a., a tym samym z treścią art. 115a ustawy o Policji, którego brzmienie wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania wniosku, a treść art. 190 ust. 1 Konstytucji nie stanowi uzupełnienia treści art. 87 ust. 1 ustawy zasadniczej.
Mając na uwadze podnoszone zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania WSA, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że przedmiotem skargi była bezczynność organu co do rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2018 r. oraz zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skarżąca nie żądała od Sądu zastosowania art. 149 § 1b p.p.s.a. Wobec powyższego, w ramach art. 141 § 4 p.p.s.a., WSA był zobowiązany do wskazania w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia w w/w zakresie. Do uzasadnień wyroków wydawanych w sprawie na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu nie stosuje się zaś art. 141 § 4 in fine, który stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Na skutek zobowiązania organu do wydania aktu nie dochodzi do "ponownego" rozpoznawania sprawy, wręcz przeciwnie sprawa merytorycznie jest rozpoznawana po raz pierwszy.
Rolą sądu administracyjnego jest nakazanie organowi jej rozpoznanie, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnego prawa do sądu. Tym samym WSA jednoznacznie wyszedł poza granicę rozpoznania. Dla oceny powyższego wystarczającym jest skorelowanie treści skargi, treści sentencji wyroku z jego uzasadnieniem. Organ stwierdził przy tym, że nawet jeśli nie podzielić w tym zakresie powyższego poglądu, to trzeba zauważyć, iż wypełnienie nakazu z art. 141 § 4 p.p.s.a. powinno korespondować z podstawą prawną rozstrzygnięcia, którą w tym przypadku był art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podstawowym i zasadniczo jedynym obowiązkiem WSA było ustalenie, czy organ pozostawał w bezczynności i czy w związku z tym należy go zobowiązać do wydania aktu indywidualnego. Na tym etapie WSA, z uwagi na zasadę samodzielności orzekania przez organy administracji, winien umożliwić organowi swobodę, a nie związane rozpoznanie wniosku.
Dopiero w dalszej kolejności możliwym by się stało kwestionowanie przez skarżącą rozstrzygnięć wydanych przez organ. Jeśli natomiast WSA dostrzegł możliwość merytorycznego załatwienia sprawy, to powinien zastosować art. 149 § 1b p.p.s.a. Czyniąc zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. podstawę prawną wyroku winien był odnieść się tylko do kwestii i okoliczności, które w ocenie WSA świadczą o pozostawaniu w bezczynności.
Dalej organ podniósł, że WSA nie uzasadnił swojego stanowiska, że organ powinien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a., a nie czyniąc tego pozostawał w bezczynności. Ponadto WSA wskazując na możliwość zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. nie ocenił, czy odmawiając wszczęcia postępowania organ nie pozbawi strony w przyszłości możliwości dochodzenia jej roszczeń. Takie istotne ograniczenie rozpoznania sprawy, bez szerszego kontekstu, w ocenie organu świadczy o naruszeniu przepisów art. 141 § 4 i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
Organ podniósł, że WSA nie był uprawniony do tego, aby w treści art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poszukiwać uzasadnienia do zwalczania zasady legalizmu. Sprawując wymiar sprawiedliwości sędziowie nie mogą bowiem znajdować innych źródeł prawa, niż to wynika z treści art. 87 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie daje zaś podstawy prawnej do nakazania organowi działania poza normami k.p.a. Organ podkreślił, że skarżąca zainicjowała postępowanie, dla którego normy ustawy o Policji oraz k.p.a. nie przewidują szczególnych procedur postępowania. Postępowanie to pozostaje w toku, zaś przyczyny, z powodu których organ nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego zostały stronie wyjaśnione. Przyczyny te nie ustały do chwili obecnej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że spełnił świadczenie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zaś skarżąca kwestionuje wyłącznie wysokość spełnionego świadczenia. Tym samym zachodzi wątpliwość, czy mamy do czynienia ze świadczeniem administracyjnym, czy cywilnym roszczeniem o zapłatę.
Dalej organ stwierdził, że jeśli usunąć z przepisu art. 115a ustawy o Policji niekonstytucyjny ułamek 1/30, to otrzymamy przepis w brzmieniu, który nie daje podstaw do ponownego naliczenia, bowiem 1/30 to nadal jest część miesięcznego uposażenia. Powstaje więc pytanie, jaką sumę powinien organ dopłacić policjantom za niewykorzystane urlopy. Na tak postawione pytanie organ nie może odpowiedzieć bez wyraźnej dyspozycji ustawowej. Co prawda Trybunał odwołał się do ustawy o dniach wolnych od pracy, zaś WSA w zaskarżonym wyroku powielił ten pogląd, to jednakże do stosunku służbowego policjantów nie mają zastosowania przepisy prawa pracy, ponadto takie rozwiązanie umożliwiłoby dokonanie dopłaty wyłącznie części policjantów, co naruszałoby art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).
Uwzględniając podane uwarunkowania systemowe, w których Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje kontroli instancyjnej orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych należy przyjąć, że skarga kasacyjna nie może zostać uwzględniona, albowiem została sporządzona w sposób wadliwy.
Zgodnie z postanowieniami art. 132 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę wyrokiem. Stronie niezadowolonej z wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku (postanowienia kończącego postępowanie w sprawie) przysługuje prawo jego zaskarżenia skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 173 § 1 p.p.s.a.). Określonej treści wyrok stanowi sposób rozstrzygnięcia przez sąd sprawy sądowoadministracyjnej co do istoty i wynik sprawy.
Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawsze jest skierowana przeciwko określonej treści rozstrzygnięciu zawartemu w wydanym wyroku (postanowieniu kończącym postępowanie), a wnoszący ją, stosownie do dyspozycji art. 176 § 1 pkt 1 p.p.s.a., winien określić, czy wyrok ten zaskarżony jest w całości, czy w części. Wskazanie zakresu zaskarżenia dotyczy rzecz jasna samego rozstrzygnięcia. Należy zaznaczyć, że zaskarżenie orzeczenia w części możliwe jest tylko wówczas, gdy zawiera ono wyodrębnione części oraz gdy części te są na tyle samodzielne, że uchylenie wyroku w jednej, zaskarżonej części nie wpłynie na pozostałe zawarte w wyroku rozstrzygnięcia - podobnie: NSA w wyrokach z 9 lipca 2009 r., akt I FSK 859/08, z 4 lutego 2011 r., II GSK 215/10; z 13 stycznia 2016 r., II GSK 29/14.
Na gruncie niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie organ zaskarżył wyrok WSA z 7 sierpnia 2019 roku jedynie w części: w zakresie punktu 1 zawartego w nim rozstrzygnięcia, którym Sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] listopada 2018 roku w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Poza zakresem zaskarżenia skargą kasacyjną pozostał punkt 2 wyroku, w którym WSA stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczenie zakresu zaskarżenia skargi kasacyjnej w ten sposób, że kontroli instancyjnej poddaje się wyłącznie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie, którym zobowiązuje się organ do rozpoznania wniosku inicjującego postępowanie, bez jednoczesnego zaskarżenia rozstrzygnięcia, w którym sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, jest wadliwe i przesądza o nieskuteczności skargi kasacyjnej.
Rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. ma bowiem byt niesamodzielny i może funkcjonować w obrocie prawnym jedynie łącznie z rozstrzygnięciem uwzględniającym skargą na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Za wyrażonym poglądem przemawiają tak argumenty systemowe, jak i redakcyjne. W ujęciu systemowym rozstrzyganie o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie następczo, po uprzednim przesądzeniu, że do takiej bezczynność faktycznie doszło. Redakcyjnym potwierdzeniem przyjętego założenia, jest posłużenie się przez ustawodawcę w treści art. 149 § 1a p.p.s.a. zwrotem "Jednocześnie sąd stwierdza (...)". Owa jednoczesność odnosi się do wydanego na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Uwzględnienie skargi kasacyjnej, której zakresem objęto jedynie wydane na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. rozstrzygnięcie "uwzględniające skargę na bezczynność" prowadziłoby do niedającego się zaakceptować skutku, gdzie w obrocie prawnym pozostawałoby wyłącznie prawomocne rozstrzygnięcie stwierdzające, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Taki układ procesowy jest niedopuszczalny, niezależnie od przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny formuły rozstrzygnięcia.
W razie uwzględnienia skargi kasacyjnej w wyznaczonym jej treścią zakresie i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.) sąd ten musiałby wziąć pod uwagę uprzednie, prawomocne rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czyli de facto przesądzające o konieczności uwzględnienia skargi na bezczynność (lub przewlekłe prowadzenie postępowania). Z kolei uwzględnienie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej punkt 1 rozstrzygnięcia i oddalenie skargi w tym zakresie (art. 188 p.p.s.a.), skutkowałoby wewnętrzną sprzecznością orzeczenia. W obrocie prawnym równocześnie pozostawałby bowiem wyrok sądu pierwszej instancji, którym sąd ten prawomocnie przesądził o tym, że bezczynność miała miejsce i dokonał jej oceny pod kątem rażącego naruszenia prawa, z drugiej zaś prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, którym stwierdzono, że organ bezczynności w ogóle się nie dopuścił. Wyeksponować należy, że w skardze kasacyjnej właśnie takie, alternatywne formuły rozstrzygnięcia Naczelnego Sadu Administracyjnego wskazano we wnioskach.
Z wyłożonych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, bez poddania ocenie sformułowanych w niej zarzutów.