Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Lu 17/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. G. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym zobowiązał Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku S. G. o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2021 r., sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Wójta Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części i w punkcie czwartym, zasądził od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. G. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z dnia [...] listopada 2021 r. S. G. (dalej: "wnioskodawca") zażądał od Wójta Gminy [...] udostępnienia informacji publicznej dotyczącej ugody sądowej w sprawie o sygn. akt I C 95/17 zawartej 17 marca 2021 r. odnoszącej się do działki nr [...] położonej w miejscowości [...] wraz ze wszystkimi dokumentami dotyczącymi tej działki i jej podziału. Jako formę udostępnienia informacji wskazał przesłanie skanów kserokopii dokumentów pocztą elektroniczną na adres [...].
W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. S. G. sprecyzował swój wniosek, żądając udostępnienia wszystkich dokumentów dotyczących podziału wskazanej we wniosku działki wymienionych w protokole ugody w sprawie o sygn. akt I C 95/17 z dnia 17 marca 2021 r., a w szczególności:
- pisma z dnia 15 marca 2021 r. z załącznikami, którego odpis został doręczony pełnomocnikowi Gminy [...];
- opinii biegłych,
- dokumentów potwierdzających poniesione koszty we wskazanej sprawie.
Wnioskodawca zażądał przesłania tych informacji (skanów dokumentów) pocztą elektroniczną.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy [...] do pisma z 16 grudnia 2021 r. dołączył kopię decyzji dotyczącej podziału działki nr [...] oraz poinformował S. G., że pozostałe dokumenty dotyczące podziału tej działki znajdują się w Starostwie Powiatowym w [...]. Odnośnie zaś do dokumentacji postępowania w sprawie o sygn. akt I C 95/17 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] organ wskazał, że zastosowanie ma w tym wypadku art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., zwana dalej: "u.d.i.p."), który umożliwia dostęp do informacji tylko w przypadku, gdy przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji. Takim przepisem jest, według wójta, art. 9 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, zwana dalej: "k.p.c."), a zatem udostępnianie informacji publicznej we wnioskowanym trybie odnośnie do akt postępowania nie jest możliwe.
W piśmie z dnia 4 stycznia 2022 r. Wójt Gminy [...] ponownie poinformował wnioskodawcę, że udostępnianie informacji będących przedmiotem wniosku jest uregulowane w przepisach szczególnych, które - zgodnie z treścią art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji, zdaniem wójta, wnioskodawca powinien zwrócić się z wnioskiem do Sądu Rejonowego w [...], tj. do organu właściwego do udostępnienia informacji publicznej.
S. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie stwierdził, że skarga S. G. jest częściowo zasadna, ponieważ Wójt Gminy [...] nie udzielił skarżącemu informacji publicznej objętej wnioskiem z [...] listopada 2021 r., sprecyzowanym w piśmie z [...] listopada 2021 r.
Według Sądu I instancji, udostępnieniu podlega wyłącznie informacja będąca "informacją publiczną", tj. - w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej - każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Za bezsporne WSA uznał, że informacje objęte wnioskiem skarżącego, dotyczące sposobu gospodarowania mieniem komunalnym (tj. podziału będącej własnością Gminy [...] działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...]), są informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jako informacje dotyczące majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Również zawierane przez gminę ugody i umowy cywilnoprawne dotyczące mienia komunalnego, a zatem także działki nr [...], mają charakter informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Stanowią one bowiem informację o sposobie gospodarowania przez gminę własnym majątkiem, mającym charakter majątku publicznego.
Sąd I instancji wyjaśnił, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej po otrzymaniu wniosku o udzielenie takiej informacji ma - co do zasady - obowiązek udostępnić wnioskodawcy żądaną informację publiczną w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Udostępnienie informacji następuje zatem w formie czynności materialno-technicznej, tak jak i powiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Z kolei decyzję o odmowie udostępnienia zobowiązany podmiot wydaje wówczas, gdy żądana informacja będąca informacją publiczną nie może zostać udostępniona z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z powyższego WSA wywiódł, że gdy zobowiązany do udostępnienia informacji podmiot posiada wskazaną we wniosku informację i żądana informacja jest informacją publiczną, to nieudostępnienie jej i niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia świadczy o bezczynności organu.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu I instancji, Wójt Gminy [...] miał obowiązek udostępnić skarżącemu żądane informacje w terminie 14 dni, albo wydać decyzję o odmowie ich udostępnienia, czego nie uczynił.
Sąd nie podzielił stanowiska, że stosownie do art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w sprawie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej ze względu na szczególne uregulowanie zawarte w art. 9 k.p.c. Artykuł 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza bowiem stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim inna szczególna ustawa reguluje ten dostęp, a pozwala na jej stosowanie tam, gdzie ustawa szczególna nie reguluje kwestii dostępności informacji publicznych. Z treści art. 9 k.p.c. wynika zaś, że strony i uczestnicy postępowania mają prawo przeglądać akta sprawy i otrzymywać odpisy, kopie lub wyciągi z tych akt. Wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej podziału działki nr [...] nie został natomiast skierowany do sądu, lecz do organu administracji publicznej – Wójta Gminy [...]. Organ ten jako adresat wniosku nie jest związany przepisami procedury cywilnej, lecz przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 9, nie wprowadzają żadnych zakazów udostępniania dokumentów zawartych w aktach sprawy cywilnej. Zatem art. 9 k.p.c. nie określa odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, jaką jest treść dokumentów dotyczących podziału działki stanowiącej własność komunalną.
W tym stanie faktycznym WSA uznał, że skarga na bezczynność zasługiwała na uwzględnienie i orzekł na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwana dalej: "p.p.s.a."), zobowiązując Wójta Gminy [...] do załatwienia wniosku S. G. z [...] listopada 2021 r., sprecyzowanego w piśmie z [...] listopada 2021 r., w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę, że wójt nie pozostawał bierny wobec wniosku skarżącego, gdyż z zachowaniem ustawowych terminów odniósł się na piśmie do tego wniosku. Działanie organu było nieprawidłowe, wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczących ograniczenia dostępu do informacji publicznej, ale nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na ten podmiot przepisami. W związku z tym Sąd oddalił wniosek o wymierzenie organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Wójt Gminy [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że informacje żądane do udostępnienia przez wnioskodawcę w sprawie stanowiły informację publiczną, w sytuacji gdy w ocenie organu takowej informacji nie stanowiły, były bowiem elementem dokumentacji sądowej i ewentualnym właściwym adresatem wniosku powinien być Sąd Rejonowy w [...];
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że przekazanie skarżącemu informacji o niemożności udzielenia informacji publicznej było niewystarczające, co też skutkowało wydaniem orzeczenia o bezczynności organu, w sytuacji gdy, zgodnie z powołaną ustawą, organ nie wydaje decyzji, a jedynie informuje skarżącego o niemożności udzielenia informacji publicznej;
- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne uznanie, że skarga na bezczynność organu zasługiwała na uwzględnienie w sytuacji, gdy organ dochował wszelkich prawem przepisanych wymogów i poinformował wnioskodawcę w przewidzianym prawem terminie o niemożności udzielenia informacji publicznej.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną z 12 lipca 2022 r. skarżący kasacyjnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że stan faktyczny ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie jest kwestionowany, a kwestią sporną pozostaje jedynie to, czy żądane przez wnioskodawcę informacje stanowiły informację publiczną oraz czy doszło do bezczynności Wójta Gminy [...]. Organ stanął na stanowisku, że do bezczynności nie doszło, gdyż, po pierwsze, wójt udostępnił te informacje, które w jego ocenie podlegają pod rygor ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś odnośnie do pozostałych żądanych informacji poinformował wnioskodawcę w przewidzianym prawem terminie o niemożności ich udostępnienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.
Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanego w niej zarzutu. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.
Skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902). Zgodnie z art. 1 ust. 1 powyższej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Z kolei w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca stworzył katalog służący sprecyzowaniu informacji, którą należy traktować jako informację publiczną, mający charakter przykładowy, a nie enumeratywny. Informacje objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczą sposobu gospodarowania mieniem komunalnym, a konkretnie podziału działki nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] będącej własnością Gminy [...]. W związku z tym są informacjami publicznymi, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako informacje dotyczące majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż żądane informacje nie stanowiły informacji publicznej.
Należy podnieść, że podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest podmiot, który taką informację posiada. Jeśli podmiot zobowiązany nie posiada żądanej informacji, wówczas winien poinformować wnioskodawcę o tym fakcie. Informacja nie przybiera formy decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność materialnotechniczną o charakterze informacyjnym. Podmiot zobowiązany – Wójt Gminy [...] – nie poinformował jednak wnioskodawcy, że nie posiada informacji, której udzielenie wnioskodawca żądał, lecz poinformował, że żądane dokumenty stanowią część akt sądowych prowadzonych w sprawie o sygnaturze I C 95/17 przez Sąd Rejonowy w [...]. Gdyby wniosek o udostępnienie informacji publicznej został skierowany do Sądu Rejonowego w [...] i zawierał żądanie udostępnienia informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania cywilnego, istotnie znalazłby zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie podmiotem zobowiązanym jest jednak Wójt Gminy [...], do którego działań nie znajdują zastosowania przepisy procedury cywilnej, zawierające regulacje w zakresie udostępniania akt sprawy sądowej. Zarzut skargi kasacyjnej jest zatem niezasadny. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przepisy kodeksu postępowania cywilnego, w tym art. 9, nie wprowadzają zakazów udostępniania przez inne podmioty zobowiązane dokumentów zawartych w aktach sprawy cywilnej, jeśli są w ich posiadaniu. Artykuł 9 Kodeksu postępowania cywilnego nie określa w sposób odmienny zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w postaci treści dokumentów dotyczących podziału działki stanowiącej własność komunalną.
Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądził, iż właściwe w niniejszej sprawie będzie wydanie decyzji odmownej. Wskazał tylko ogólnie na możliwe tryby postępowania w sprawie. Podstawową jest kwestia, czy podmiot zobowiązany dysponuje informacją publiczną objętą wnioskiem. Jeśli nie, wystarczające jest zawiadomienie o tym wnioskodawcy. Jeśli tak – informacja powinna zostać udostępniona lub nieudostępniona, jeśli istnieje ku temu podstawa prawna.
Ponieważ wcześniej omówione zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, w konsekwencji nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest trafne.
Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną.