Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R.O. (dalej: skarżący) na bezczynność Burmistrza [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie decyzją z 8 marca 2021 r. uchyliło w całości decyzję Burmistrza [...] z 29 stycznia 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczyła przedsięwzięcia pn. Rozbudowa gospodarstwa rolnego prowadzącego hodowlę trzody chlewnej oraz bydła o obsadzie zwierząt do 111,00 DJP zlokalizowanego w miejscowości Łukaszew, gmina [...]. Akta sprawy wraz z decyzją kasacyjną wpłynęły do organu I instancji 15 marca 2021 r. Pismem z 29 marca 2021 r. Burmistrz [...] wezwał inwestorów do przedłożenia określonych dokumentów wskazanych w decyzji kasacyjnej. Pismem z 13 kwietnia 2021 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzupełnienia materiałów dowodowych" (do 13 maja 2021 r.).
W dniu 23 kwietnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęły uzupełnienia raportu. W związku z tym 28 kwietnia 2021 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu oraz do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu o "ponowne uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia". Pismem z 13 maja 2021 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 14 czerwca 2021 r. Następnie, 28 maja 2021 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu o "utrzymaniu" pozytywnej opinii sanitarnej z 1 lipca 2020 r. Natomiast pismem z 1 czerwca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do 5 lipca 2021 r. W związku z tym, pismem z 14 czerwca 2021 r. Burmistrz [...] zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 14 lipca 2021 r. Pismem z 5 lipca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wezwał Burmistrza [...] o dodatkowe wyjaśnienia oraz poinformował, że odrębnym pismem [z 6 lipca 2021 r.) wezwie inwestorów do uzupełnienia raportu.
Ponadto Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy – do 4 sierpnia 2021 r. W dalszej kolejności, pismem z 8 lipca 2021 r. Burmistrz [...] udzielił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Poznaniu odpowiedzi na wezwanie, a pismem z 14 lipca 2021 r. zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 13 sierpnia 2021 r. Również Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu wskazał nowy termin załatwienia sprawy (pismo z 4 sierpnia 2021 r.) – "w ciągu 30 dni od otrzymania uzupełnienia raportu".
Następnie pismem z 13 sierpnia 2021 r. Burmistrz [...] ponownie zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy - "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 13 września 2021 r. W dniu 6 września 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu poinformował Burmistrza [...] o ponownym wezwaniu wystosowanym do inwestorów pismem z 6 września 2021 r. W związku z tym pismem z 13 września 2021 r. Burmistrz [...] kolejny raz zawiadomił strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy – "z uwagi na trwające postępowania wyjaśniające i konieczność uzyskania nowych uzgodnień" - do 12 października 2021 r. Następnie 17 września 2021 r. wpłynęło do organu I instancji ponaglenie skarżącego, natomiast 28 września 2021 r. pisma inwestora z 25 września 2021 r. zawiadamiającego o śmierci współmałżonki oraz o następstwie prawnym.
W dniu 27 września 2021 r. (data wpływu do organu I instancji), skarżący wniósł skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Burmistrza [...]. Skarga skarżącego dotyczy przewlekłości i bezczynności Burmistrza [...] po wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 8 marca 2021 r., uchylającej uprzednio wydaną decyzję Burmistrza [...] w całości i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że od wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej minęło ponad pół roku. Bezzasadnie, już sześciokrotnie, organ odwoławczy wyznaczał nowy termin załatwienia sprawy, w istocie nie podając żadnej konkretnej przyczyny zwłoki.
W ocenie Sądu I instancji analiza czynności Burmistrza [...] prowadzi do wniosku, że nie dopuścił się zarzucanych w skardze bezczynności ani przewlekłości. Przepisy ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa) nie określają innych, niż przewidziane w przepisach ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.), terminów załatwienia sprawy polegającej na ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.
W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa –zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego i co do zasady spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. – powinna być załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W tej sprawie organ I instancji skorzystał z możliwości przedłużenia terminu załatwienia sprawy, zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przedłużenie terminu załatwienia sprawy obejmowało kolejne, jednomiesięczne okresy i wiązało się z wymaganymi tym przepisem zawiadomieniami wysyłanymi do stron postępowania. Termin określony w ostatnim z zawiadomień (z 13 września 2021 r.) tj. termin do 12 października 2021 r., w dacie wniesienia skargi oraz w dacie jej przekazania do Sądu wraz z aktami sprawy, jeszcze nie upłynął. W związku z tym Sąd I instancji ocenił zarzut bezczynności za niezasadny.
Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących przewlekłości postępowania. W ciągu dwóch tygodni od zwrotu akt sprawy przez organ odwoławczy (15 marca 2021 r.), Burmistrz [...] pismem z 29 marca 2021 r. wystosował do inwestorów wezwanie do uzupełnienia raportu o informacje, na których brak wskazał organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej. W odpowiednio zakreślonym, trzydziestodniowym terminie (który upływał 29 kwietnia 2021 r.) inwestorzy nadesłali uzupełnienia raportu. W związku z tym Burmistrz [...] w ciągu niespełna tygodnia, pismem z 28 kwietnia 2021 r. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gostyniu o zajęcie aktualnego stanowiska w świetle art. 77 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy środowiskowej (odpowiednio uzgodnienia oraz opinii). Pismem z 1 czerwca 2021 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu zawiadomił, że "z uwagi na złożony charakter sprawy oraz trwającą analizę dokumentacji sprawa zostanie załatwiona w terminie późniejszym tj. do 05.07.2021 r." Odtąd zwłoka Burmistrza [...] w załatwieniu sprawy wiązała się wyłącznie z oczekiwaniem na wymagane w tej sprawie uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Poznaniu.
W tym kontekście podawana przez Burmistrza [...] w kolejnych zawiadomieniach o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy przyczyna tego przedłużenia, była ogólnikowa, ale w okolicznościach tej sprawy "dostatecznie jasna", adekwatna oraz rzeczywista i uzasadniona.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący.
W pierwszej kolejności skarżący sformułował wnioski procesowe. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, o zasądzenie niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżący powołał następujące podstawy kasacyjne.
Po pierwsze, art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 35 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 12 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. "traktowanymi jak przepis prawa materialnego polegające na ich niezastosowaniu". Skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa polegające na niezałatwieniu sprawy oraz braku poczynienia niezbędnych kroków w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania.
Po drugie, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 § 1 k.p.a. "traktowanym jak przepis prawa materialnego" tj. naruszenie prawa polegające na jego zastosowaniu przez jego wadliwą wykładnię i tym samym błędną akceptację jego wadliwego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy.
Po trzecie, art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. "traktowanym jak przepis prawa materialnego" tj. naruszenie prawa polegające na jego niezastosowaniu (przez niedostrzeżenie konieczności jego zastosowania w okolicznościach przedmiotowej sprawy).
Po czwarte, art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na oddaleniu skargi zamiast na jej uwzględnieniu.
Dodatkowo skarżący jako podstawę kasacyjną powołał art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm., dalej: p.u.s.a.) tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zbadaniu i dokonaniu oceny działania organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.).
O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).
W tej sprawie skarżący zarzucił organowi zarówno przewlekłość postępowania jak i bezczynność. Ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., zmieniono przepisy k.p.a. m.in. w ten sposób, że zdefiniowano pojęcia bezczynności i przewlekłości. Definicje te zostały zamieszczone w art. 37 § 1 k.p.a., który stanowi, że "stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość)".
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z przytoczonych definicji wynika, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Oznacza to, że bezczynność zachodzi, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, natomiast przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona. Taką wykładnię art. 37 § 1 k.p.a. w zakresie zamieszczonych w tym przepisie definicji bezczynności i przewlekłości potwierdza uzasadnienie projektu ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 Sejmu VIII kadencji).
Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że z art. 37 § 1 k.p.a. wynika, że bezczynność i przewlekłość są pojęciami rozłącznymi, co oznacza, że w tej samej sprawie nie może jednocześnie w tym samym zakresie występować zarówno bezczynność, jak i przewlekłość. Oznacza to, że ocena Sądu I instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest częściowo nieprawidłowa, chociaż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, szczególnie uwzględniając, że nie został skutecznie podważony w drodze zarzutów kasacyjnych. Podkreślenia jednak wymaga, że na podstawie szczegółowo przedstawionego przez Sąd I instancji przebiegu postępowania przed Burmistrzem [...], ocenie powinna podlegać jedynie przewlekłość postępowania, ponieważ w tej sprawie, przed wniesieniem skargi, nie upłynęły terminy załatwienia sprawy wynikające z art. 36 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organ nie mógł pozostawać bezczynny, co powinno zostać jednoznacznie wyeksponowane przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jako przyczyna oddalenia skargi w tym zakresie.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, które dodatkowo zostały częściowo błędnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący w ramach zarzutów powołał art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., które stanowią podstawę sformułowania zarzutów kasacyjnych i w związku z tym nie mogły zostać naruszone przez Sąd I instancji. Ponadto wszystkie zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów prawa materialnego są zarzutami naruszenia prawa procesowego.
Niezależnie od powyższych uchybień formalnych, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. w związku z art. 106 § 2 k.p.a. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, a w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Ponadto art. 12 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Natomiast zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Z kolei zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Powołane zarzuty nie zostały w istocie w żaden sposób uzasadnione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że organ I instancji nie załatwił sprawy pomimo upływu 9 miesięcy od daty otrzymania akt sprawy z organu odwoławczego. W ocenie skarżącego, organ "nadużywa" instytucji z art. 36 § 1 k.p.a. Ponadto skarżący cytuje liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, jednak całkowicie w oderwaniu od okoliczności tej konkretnej sprawy. W konsekwencji nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. Przywołane przepisy są przepisami wynikowymi. Ich zastosowanie uzależnione jest od stwierdzenia przez sąd, że w rozpoznawanej przez niego sprawie doszło bądź nie do takiego naruszenia przepisów, które daje podstawę do zastosowania przepisu, na podstawie którego skargę oddala bądź ją uwzględnia i stwierdza bezczynność organu bądź przewlekłe prowadzenie postępowania.
Tym samym zarzut naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 151 p.p.s.a. powinien być każdorazowo powiązany z zarzutem naruszenia przepisów warunkujących konieczność zastosowania powołanych norm wynikowych. W związku z brakiem odniesienia analizowanego zarzutu do naruszenia innych przepisów prawa zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.
Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Art. 3 § 2 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa zakres kontroli sądów administracyjnych i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Przepis ten ma charakter ustrojowy, który w sposób najbardziej ogólny i generalny określa zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem, do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało.
W przypadku zatem, gdy strona chce zarzucić niewłaściwą kontrolę skargi, przepis ten musi zostać powołany w połączeniu z przepisami, które Sąd mógł naruszyć w toku sprawowania tej kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 kwietnia 2019 r., I OSK 1598/17, LEX nr 2865751). Tego rodzaju przepisem nie jest art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Treść tego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w art. 1 § 1 p.u.s.a., co w tej sprawie niewątpliwie nie miało miejsca.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyrok.