Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R.T. i J.T. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 czerwca 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 16 października 2017 r. Prezydent Miasta [...] nakazał skarżącym, właścicielom działki nr ewid. [...]:
- 1. odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...],
- 2. zlikwidowanie przyłączeniowego odcinka sieci kanalizacyjnej, którym wprowadzane są wody z dachu budynku mieszkalnego do drenażu ułożonego w nadsypanym gruncie na działce nr ewid. [...] obr. [...] w [...] i wypełnienie wykopu gruntem gliniastym,
- 3. wykonanie na własnym terenie, na długości ogrodzenia pomiędzy działką nr ewid. [...] obr. [...] a działkami nr ewid. [...] i [...] obr. [...] wykopu głębokości 1,5 m i wypełnienie go gruntem gliniastym do poziomu 20 cm poniżej murku ogrodzeniowego.
Decyzją z 7 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy decyzję z 16 października 2017 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19 oddalił skargę skarżących na decyzję z 7 sierpnia 2019 r.
W dniu 19 lutego 2020 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] wpłynął wniosek skarżących z dnia 7 lutego 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wznowiło postępowanie w sprawie, a następnie zawiesiło postępowanie w tym przedmiocie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie ze skargi skarżących na decyzję z 7 sierpnia 2019 r. Wyrokiem z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1676/20 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżących od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19, a tym samym decyzja z 7 sierpnia 2019 r. uzyskała walor prawomocności. W związku z tym postanowieniem z 16 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] podjęło postępowanie wznowieniowe.
Decyzją z 16 kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] odmówiło uchylenia decyzji własnej z 7 sierpnia 2019 r. Skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z 28 czerwca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] utrzymało w mocy własną decyzję z 16 kwietnia 2021 r.
Skarżący wnieśli skargę na decyzję z 16 kwietnia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.
Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że aktach postępowania administracyjnego znajduje się pismo Zarządu Dróg i Komunikacji [...] z 27 lipca 2017 r., z którego wynika, że istnieje możliwość odprowadzania wód opadowo-roztopowych z posesji przy ul. [...] do istniejącej w tej ulicy kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r., którą nakazano skarżącym odprowadzenie wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego nr [...] do kanalizacji deszczowej w ul. [...], decyzja ta była wykonalna, a organ I instancji dysponował dokumentem potwierdzającym możliwość faktycznego i prawnego odprowadzania wód przez skarżących z ich posesji do istniejącej kanalizacji deszczowej. Dalsza weryfikacja tej decyzji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym potwierdziła, że decyzja ta wydana została zgodnie z przepisami prawa. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. stała się ostateczną z datą jej wydania.
Od tej daty należy oceniać, czy w sprawie istniały w sprawie nowe okoliczności, które nie zostały wzięte pod uwagę przez organ, a które uzasadniałyby weryfikację decyzji w trybie wznowienia postępowania. Okolicznością taką jest w tej sprawie zmiana decyzji (pozwolenia wodnoprawnego), obejmującego m.in. działkę skarżących, po wydaniu której skarżący nie mogli już uzyskać zgody na wpięcie do kanalizacji deszczowej w ulicy [...] [...], a więc nie mogli zrealizować nakazu wynikającego z pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta [...] z 16 października 2017 r. O zmianie pozwolenia wodnoprawnego skarżąca została poinformowana w piśmie Zarządu Dróg i Komunikacji [...] z 7 stycznia 2020 r. Z pisma tego nie wynika jednak, kiedy ta decyzja została lub ma zostać wydana, co ma istotne znaczenie w sprawie. Pozwolenie wodnoprawne zostało dołączone do akt postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika z niego, że Dyrektor Zarządu Zlewni [...] decyzją z 29 stycznia 2020 r. udzielił nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych m.in. z terenów przyległych do ulicy [...].
Decyzja z 29 stycznia 2020 r. nie może być zatem oceniona jako okoliczność istniejącą w dacie wydania ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Oznacza to, że brak jest przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.).
Odnosząc się do zarzutu braku prawidłowego doręczenia zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący w postępowaniu administracyjnym byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu skutecznie doręczono decyzję z 28 czerwca 2021 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru załączone do akt postępowania administracyjnego. Zarzut braku doręczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania pełnomocnikowi skarżących stanowi naruszenie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Strony i ich pełnomocnik uczestniczyli we wszystkich dalszych czynnościach organu przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.
Skarżący zarzucili rażące naruszenie przepisów postępowania.
Po pierwsze, art. 133 i art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., przez odstąpienie od uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy z ustaleń dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wynika, że decyzja w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego dla Gminy Miasta [...], w oparciu o którą wyrażono skarżącym zgodę na wpięcie ich nieruchomości do systemu kanalizacji deszczowej publicznej w ulicy [...], została uchylona po wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzji z 7 sierpnia 2019 r. Jeśli nawet nie zachodzi przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to zastosowanie powinien znaleźć art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.
Po drugie, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. weszła do obrotu prawnego i mogła stanowić podstawę wszczęcia i prowadzenia egzekucji, podczas gdy nie została doręczona skarżącemu. Ponadto Sąd I instancji jako przesłankę uznania doręczenia tej decyzji za skuteczną wskazał doręczenie innej decyzji pełnomocnikowi skarżących.
Po trzecie, art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 40 § 1 k.p.a. przez ustalenie, że brak doręczenia pełnomocnikowi skarżących postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania, nie powoduje, że postanowienie to nie weszło do obrotu prawnego i nie mogło wywołać zamierzonych skutków prawnych i nie miało wpływu na wynik sprawy.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w całości, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania A.K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżących na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia art. 133 i art. 134 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zostały sformułowane również bardzo ogólnie i bez wskazania właściwych jednostek redakcyjnych tych przepisów. Norma z art. 133 p.p.s.a. dzieli się na trzy jednostki redakcyjne (paragrafy), a norma z art. 134 p.p.s.a. na dwa paragrafy. Skarżący nie wskazali precyzyjnie, których jednostek redakcyjnych dotyczą zarzuty. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i wymaga precyzyjnego sformułowania, mając na uwadze, co już wyżej podkreślono, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie w jej granicach.
Skarżący wskazali także, że naruszenie powołanych jako podstawy kasacyjne przepisów miało charakter rażący, nie wyjaśniając jednak na czym polegał kwalifikowany charakter tego naruszenia. Ponadto, zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego.
Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał dowodowy. W tej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał dowodowy sprawy i orzekał na podstawie akt sprawy, o czym świadczą wskazywane w uzasadnieniu wyroku okoliczności właściwe dla przedmiotowej sprawy.
Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.
Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie organu w zakresie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wskazanej we wniosku i będącej przedmiotem rozstrzygnięcia organu w zaskarżonej decyzji. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745).
Zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Wynika to z tego, że skarżący powołują się w tym zakresie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu z 29 stycznia 2020 r. udzielającą Gminie Miastu [...] nowego pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych m.in. z terenów przyległych do ulicy [...].
Natomiast poprzednio udzielone pozwolenie wodnoprawne nie stanowiło podstawy wydania decyzji z 7 sierpnia 2019 r., która to decyzja została wydana na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.), a więc w związku z dokonaną przez skarżących zmianą stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Brak było zatem podstaw do oceny wniosku skarżących o wznowienie postępowania z punktu widzenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a., a zarzut naruszenia powołanego przepisu nie mógł odnieść zamierzonego skutku.
Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 40 § 3 k.p.a. Zarzut ten dotyczy bowiem wejścia do obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. Skarżący są w tej sytuacji niekonsekwentni, ponieważ kwestionując pozostawania w obrocie prawnym decyzji z 7 sierpnia 2019 r. jednocześnie wnoszą o wznowienie postępowania zakończonego tą ostateczną i prawomocną decyzją, a zatem przyjmują, że decyzja ta skutecznie weszła do obrotu prawnego. Należy mieć także na uwadze, że decyzja z 7 sierpnia 2019 r. była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 19 grudnia 2019 r., II SA/Kr 1183/19 oddalił skargę, a skarga kasacyjna skarżących od tego wyroku została oddalono wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 grudnia 2020 r. II OSK 1676/20. Jak już wyżej wskazano, Sąd I instancji dokonywał kontroli zaskarżonej decyzji nie będąc związanym granicami skargi, w tym również w zakresie skuteczności wejścia tej decyzji do obrotu prawnego, co jest jednym z podstawowych elementów kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nawet jeżeli nie zostaje to wprost wyrażone w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę.
Kwestionowanie skuteczności doręczenia decyzji z 7 sierpnia 2019 r. na etapie skargi na decyzję o odmowie uchylenia tej decyzji w trybie wznowienia postępowania i po prawomocnym zakończeniu kontroli legalności tej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Uchybienie Sądu I instancji w postaci wskazania, że to zaskarżona decyzja z 28 czerwca 2021 r., a nie decyzja z 7 sierpnia 2019 r., została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżących, nie miało zatem wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.
Jedynie ubocznie zauważyć należy, że ewentualne uchybienie w postaci doręczenia decyzji z 7 sierpnia 2019 r. wyłącznie skarżącej, która odebrała przesyłkę adresowaną łącznie do obojga skarżących, również nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie uszczupliło w żaden sposób uprawnień procesowych stron. Skarżący brali aktywnie udział w całym postępowaniu, w tym skutecznie wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 7 sierpnia 2019 r. oraz wniosek o wznowienie postępowania zakończony wydaniem tej decyzji. Z tego też powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 40 § 1 k.p.a. w zakresie doręczenia pełnomocnikowi skarżących postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania.
Również to uchybienie nie wpłynęło na uprawnienia skarżących, a ponadto umożliwiło im uzyskanie decyzji rozstrzygającej ich wniosek o wznowienie postępowania. Ewentualne uchylenie zaskarżonej obecnie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z 28 czerwca 2021 r. tylko z powodu braku doręczenia postanowienia o podjęciu postępowania administracyjnego, wyłącznie w celu doręczenia tego postanowienia, a następnie wydania decyzji w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania o tożsamej treści, stanowiłoby przejaw nadmiernego formalizmu i byłoby zbędne z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej.
Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania w związku z wnioskiem uczestnika postępowania zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. O kosztach postępowania w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny orzeka na podstawie art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a., który to przepis nie przewiduje możliwości zasądzenia tego rodzaju kosztów na rzecz uczestnika postępowania.