Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 kwietnia 2023 r., sygn. akt III OSK 2068/21

Uzasadnienie

Wyrokiem z 27 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt II SA/Lu 201/19 po na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r. sprawy ze skarg A.K. i R.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 8 lutego 2019 r., nr SKO.41/410/SD/2019 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody dla realizacji przedsięwzięcia I. uchylił zaskarżoną decyzję ze skargi A.K.; II. oddalił skargę R.W.; III. zasądził na rzecz skarżącej A.K. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie (dalej: SKO w Lublinie, Kolegium) kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że w decyzji z 31 lipca 2015 r. Wójt Gminy L. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w R., gm. L., poprzez podniesienie docelowej rzędnej składowiska – etap I, zadanie 2".

Odwołania od tej decyzji wniosła grupa właścicieli nieruchomości położonych we wsiach W. i W., w tym m.in. A.K. i R.W., skarżący w rozpoznawanej sprawie.

Decyzją z 28 października 2015 r. SKO w Lublinie umorzyło postępowanie odwoławcze, wywodząc, że podmioty, które wniosły odwołanie, nie mają statusu stron w tym postępowaniu.

Pięć spośród osób, które wniosły odwołania, w tym A.K. i R.W. wniosło skargi do sądu administracyjnego na decyzję Kolegium. Skargi zostały oddalone wyrokami z 19 kwietnia 2016 r. (w przypadku A.K. – sprawa o sygn. akt II SA/Lu 966/15, w przypadku R.W. – II SA/Lu 968/15; w przypadku pozostałych skarżących – sprawy o sygn. akt II SA/Lu 965/15, 967/15, 969/15).

A.K. oraz R.W. wnieśli skargi kasacyjne od ww. wyroków. Skargę kasacyjną wniósł również M.S., ale postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zostało umorzone w związku z cofnięciem tej skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 13 listopada 2018 r., II OSK 2412/16).

Skargi kasacyjne A.K. i R.W. zostały uwzględnione – wyrokami z 28 września 2018 r. (II OSK 2410/16 i II OSK 2411/16) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone wyroki WSA w Lublinie oraz uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie z 28 października 2015 r. w odniesieniu do obojga skarżących. W ocenie NSA, zarówno WSA w Lublinie, jak i SKO w Lublinie naruszyły m.in. art. 28 k.p.a. dokonując jego błędnego zastosowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że stroną postępowania tego rodzaju jest właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia, przy czym należy przez to rozumieć każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. W ocenie NSA, nieprawidłowe jest ograniczenie kręgu podmiotowego postępowania środowiskowego w oparciu o podział oddziaływanie na "normalne" i "ponadnormatywne".

Po ponownym rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez A.K. i R.W., decyzją z 8 lutego 2019 r., SKO w Lublinie ponownie umorzyło postępowanie odwoławcze. Kolegium uznało, że skarżący nie mają interesu prawnego w rozpatrywanej sprawie, gdyż ich nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji, w związku z tym nie są stronami postępowania i nie mogą wnieść skutecznie odwołań.

Od powyższej decyzji A.K. i R.W. wnieśli skargi, podnosząc tożsame w swej treści zarzuty i argumenty.

W odpowiedzi na skargi SKO w Lublinie wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 czerwca 2019 r., na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt II SA/Lu 201/19 (skarga A.K.) oraz II SA/Lu 202/19 (skarga R.W.).

Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję ze skargi A.K. oraz oddalając skargę R.W. w uzasadnieniu wyroku wskazał, że wydając decyzję, która jest przedmiotem skarg w rozpoznawanej sprawie, Kolegium zastosowało się do oceny prawnej NSA oraz wykonało zawarte w ww. wyroku wskazania, tym niemniej jednak uczyniło to w sposób nie w pełni prawidłowy, co skutkowało koniecznością uwzględnienie jednej ze skarg – A.K. W tym zakresie ocena organu co do statusu skarżącej jako strony postępowania administracyjnego była błędna. Z kolei ocena statusu skarżącego R.W., wykluczająca uznanie go za stronę postępowania administracyjnego, była w ocenie Sądu I instancji prawidłowa.

Zdaniem Sądu I instancji, w stanie prawnym miarodajnym dla rozpatrywanej sprawy pojęcie strony nie zostało odrębnie zdefiniowane w ustawie środowiskowej, zatem rozstrzygając problem tego, komu przysługuje status strony w konkretnym postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, należy opierać się na treści ogólnej regulacji art. 28 k.p.a. Przepis ten przyznaje status strony postępowania każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdemu, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Sąd I instancji przypomniał, że stan prawny w kwestii statusu stron postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uległ istotnej zmianie z dniem 1 stycznia 2018 r. Do art. 74 ustawy środowiskowej dodano wówczas (na mocy art. 509 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne; Dz. U. z 2018 r., poz. 2268, ze zm.) ustęp 3a, który wskazuje, że stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: (1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; (2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; (3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Zmiana normatywna polegała na doprecyzowaniu pojęcia obszaru oddziaływania przedsięwzięcia. Przytoczony przepis nie może jednak znaleźć zastosowania w sprawie z uwagi na treść przepisów przejściowych. Zgodnie z art. 545 ust. 1 prawa wodnego, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy środowiskowej, stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r.

W ocenie Sądu I instancji, specyfika rozpoznawanej sprawy wyraża się w tym, że na tym terenie mamy już do czynienia od dawna z oddziaływaniem istniejącego składowiska. W rozpoznawanej sprawie trzeba ocenić, w jaki sposób jego rozbudowa ewentualnie zwiększy oddziaływanie na nieruchomości leżące w sąsiedztwie i dalszej odległości. Przy przyjęciu powyższych założeń, według Sądu I instancji, Kolegium zastosowało prawidłowe kryterium oceny obszaru oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stosując się do wiążącej wykładni i wskazań zawartych w wyrokach NSA z 28 września 2018 r. Tym niemniej jednak Kolegium nie w pełni poprawnie zastosowało to kryterium.

Skoro głównym problemem jest oddziaływanie przedsięwzięcia na powietrze atmosferyczne, to wyznaczając granice obszaru oddziaływania należy kierować się tą metodologią, która zawarta w jest w aktach prawnych regulujących metodologię badania oddziaływania przedsięwzięcia na ten element składowy środowiska. W grę wchodzą przede wszystkim rozporządzenie Ministra Środowiska z 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., Nr 16, poz. 87, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031, ze zm.).

Wbrew twierdzeniom podniesionym w skardze przyjmowana przez Kolegium wartość 800 m odległości od granicy działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie, to nie jest obszar, w którym stwierdzono przekroczenie dopuszczalnych norm środowiskowych. Z raportu wynika, że poza kwestią oddziaływania na krajobraz nie stwierdzono żadnego negatywnego wpływu na jakikolwiek element środowiska. Jeżeli jednak Kolegium przyjęło takie kryterium wyznaczenia obszaru oddziaływania dla ustalenia kręgu stron postępowania, to musiało je stosować konsekwentnie.

W związku z tym należało wziąć pod uwagę, że jedna z nieruchomości będących własnością skarżącej A.K. mieści się w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania. Z niezakwestionowanych przez organ twierdzeń skarżącej wynika, że będąca jej własnością działka nr [...] jest położona w odległości ok. 480 m od granicy obszaru, na którym będzie realizowana inwestycja. W związku z tym, przy konsekwentnym stosowaniu przyjętego przez organ kryterium, należało uznać skarżącą za stronę postępowania. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, że jest to działka rolna. Na takie różnicowanie obszaru oddziaływania w perspektywie ustalania kręgu stron postępowania, nie pozwala wiążąca zarówno organ, jak i Sąd ocena prawna zawarta w wyroku NSA z 28 września 2019 r. Skarżąca ma prawo do niezakłóconego korzystania również z tej nieruchomości. Charakter działki może mieć znaczenie z punktu widzenia oceny wpływu przedsięwzięcia na środowisko w pewnych jego elementach (np. co do hałasu), jest to jednak już kwestia meritum decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie kwestia oceny, czy skarżąca jest stroną postępowania.

W odniesieniu do skarżącego R.W., zdaniem Sądu, ocena Kolegium jest prawidłowa. Z twierdzeń skarżącego (niezakwestionowanych przez organ) wynika, że będąca jego własnością zabudowana działka nr [...] leży w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji, a zatem poza zakresem obszaru prawidłowo przyjętego przez Kolegium.

W skardze kasacyjnej R.W. (dalej: skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r.pr. A.K., zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części obejmującej jego pkt II., w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę R.W.

Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. 1. art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. poz. 93, ze zm. - powoływanej dalej jako k.c.) w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) i art. 82 ust. pkt lit. b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013, nr 1235 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie i przez to uznanie, iż nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego składowiska odpadów, w sytuacji, kiedy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływało prawnie na nieruchomość skarżącego, w tym na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności, poprzez immisje zwłaszcza odoru, wyziewów, pyłów, ale także hałasu i nieuwzględnienie, iż takim oddziaływaniem, mającym wpływ na przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu jest stwierdzone w zaskarżonym wyroku oddziaływanie planowanej inwestycji na krajobraz poprzez obniżenie walorów krajobrazowych, wpływające na uprawni nie do niezakłóconego korzystania z prawa własności oraz obniżenie wartości nieruchomości, wynikające również z raportu oddziaływania na środowisko, zaległego w aktach sprawy;
2. 2. art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, a tym samym uniemożliwienie powoływania przez skarżącego wniosków dowodowych na okoliczność istnienia, zakresu i rodzaju oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomość;
3. 3. art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013, nr 1235 ze zm.) w zw. z art. 28 k.p.a. przez nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie posiada w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przymiotu strony oraz niewłaściwego określenia obszaru oddziaływania inwestycji, w sytuacji kiedy planowana inwestycja będzie prawnie oddziaływała na nieruchomość skarżącego, wpływając na uprawnienie skarżącego do niezakłóconego korzystania z prawa własności przez immisje odoru, pyłów, wyziewów, hałasu oraz będzie oddziaływała na krajobraz obniżając walory krajobrazowe i w konsekwencji spowoduje utratę wartości nieruchomości skarżącego, w sytuacji kiedy nieruchomość skarżącego położona jest w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji i stanowi pierwsze zabudowania od strony planowanej inwestycji, a także pominięcie w ocenie nieruchomości niezabudowanej stanowiącej własność skarżącego znajdującej się w obszarze 800 m od planowanej inwestycji, przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 10, art. 77 i art. 81 i art. 107 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego zebranego przez organ w sposób niepełny i niewyczerpujący, ponadto przedstawionego wyłącznie przez organ, bez uwzględnienia stanowiska i wniosków dowodowych skarżącego, który nie będąc stroną nie mógł ich przedstawić, poprzez pozbawienie skarżącego inicjatywy dowodowej, a poprzez to pominięcie w rozpoznawanej sprawie istotnych okoliczności mających wpływ na uznanie, iż skarżący jest stroną w przedmiotowym postępowaniu oraz poprzez nierozpoznanie w sposób obiektywny z udziałem skarżącego pełnego zakresu, rodzaju i charakteru oddziaływania planowanej inwestycji na jego nieruchomości, a także pozbawienie skarżącego możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonych w sprawie dowodów, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w konsekwencji pozbawiły skarżącego statusu strony w przedmiotowym postępowaniu;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 10, art. 77 i art. 107 k.p.a. poprzez pominięcie dowodów znanych organowi w postaci notatki ze spotkania w sprawie eksploatacji obiektu z 7 lipca 2014 r. oraz pisma mieszkańców R. z 25 lutego 2015 r. skierowanego do Marszałka Województwa Lubelskiego, które wyrażają również stanowisko skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej w zasięgu planowanej inwestycji i wskazują, iż planowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość i pominięcie przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez skarżącego oraz pominięcie przesłuchania skarżącego, które to dowody powinny zostać skonfrontowane z ustaleniami raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i powinny mieć wpływ na ustalenie krąg stron przedmiotowego postępowania;
6. 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 136 § 1 k.p.a. przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnym materiale dowodowym i w konsekwencji pozbawienie skarżącego statusu strony oraz nieprawidłowe uznanie, iż nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem planowanej inwestycji, pomimo, iż w wyroku Sądu I instancji wprost wskazano, że planowana inwestycja będzie oddziaływać na krajobraz, co niewątpliwie wskazuje, iż nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i jest to oddziaływanie prawne mające wpływ na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności nieruchomości przez skarżącego, brak pełnego zebrania materiału dowodowego, brak ustalenia, że skarżący jest właścicielem działki rolnej, która znajduje się w bezpośrednim obszarze oddziaływanie planowanej inwestycji, w tym w wytyczonym obszarze 800 m od planowanej inwestycji brak stosownych pouczeń skarżącego, który nie został pouczony, iż przy ocenie oddziaływania planowanej inwestycji uwzględnia się nie tylko działki zabudowane, ale również niezabudowane, a taka działka skarżącego mieści się w obszarze 800 m od planowanej inwestycji (skarżący jest właścicielem dwóch nieruchomości zabudowanej w odległości ok. 1500 m i niezabudowanej znajdującej się w obszarze 800 m od planowanej inwestycji (skarżący jest właścicielem dwóch nieruchomości zabudowanej w odległości ok. 1500 m i niezabudowanej znajdującej się w obszarze 800 m od planowanej inwestycji),
7. 7. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przez organ i Sąd I instancji wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z września 2018 r., sygn. akt II OSK 2411/16, który wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ administracji publicznej zobowiązany był ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, nie zaś oddziaływanie wynikające z przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych, czy też norm wyliczonych w sposób sztuczny jako arytmetyczny iloczyn "najwyższego emitora i liczy 50", bez jakiekolwiek zbadania faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącego czego organ nie uczynił, "które to oddziaływanie oddziaływaniem prawnym", mającym wpływ na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności przez skarżącego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1. uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w całości;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego R.W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zgodnie z art. 176 § 2 p.p.s.a., wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem Sądu I instancji, tym bardziej iż jak sam WSA w Lublinie przyjął chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie które przekracza określone normy, a takie oddziaływanie na działkę skarżącego niewątpliwie będzie. Co więcej, ani organ, ani Sąd I instancji nie ustaliły, jak również nie pouczyły skarżącego, że oddziaływanie planowanej inwestycji ocenia się bez względu na sposób korzystania i przeznaczenia z działki, tj. dla każdej nieruchomości, czy to rolnej, niezabudowanej, czy też zabudowanej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka podniosła, że skarżący R.W. niezależnie, że jest właścicielem zabudowanej działki nr [...], położonej w odległości ok. 1500 m od planowanej inwestycji, jest również właścicielem działki niezabudowanej położonej w określony przez organ i sąd obszarze 800 m od planowanej inwestycji. Skarżący dopiero po wydaniu wyroku, kiedy sąd w uzasadnieniu ustnym wskazał dlaczego uwzględnia skargę A.K., zorientował się, iż ani organ, ani Sąd nie uwzględnili jego drugiej nieruchomości- rolnej, położonej w wyznaczonym obszarze 800 m od planowanej inwestycji.

Skarżący nie ma znajomości prawa, a w postępowaniu przed organem i sądem administracyjnym występował sam, bez profesjonalnego pełnomocnika, a zatem powinien zostać poinformowany zgodnie z art. 9 k.p.a., o przysługujących mu prawach. W niniejszej sprawie takich pouczeń nie było, jak również sam organ, który powinien wyczerpująco zebrać materiał dowodowy, nie ustalił że skarżący jest właścicielem działki znajdującej się w bezpośrednim oddziaływaniu planowanej inwestycji, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego uzyskania dla niego pozytywnego rozstrzygnięcia, albowiem analogiczna sprawa skarżącej A.K. została uwzględniona. Konieczna do ustalenia tego mapa znajduje się w aktach sprawy. Niewątpliwie stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy wskazać, iż wbrew ww. wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani organ, ani następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie przeanalizował i nie ocenił faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji na zabudowaną działkę skarżącego nr [...]. W wytycznych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność oceny faktycznego oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącego, natomiast Sąd I instancji wskazał, że nie chodzi o oddziaływanie w aspekcie faktycznym, ale o oddziaływanie prawne, w szczególności na uprawnienie do niezakłóconego korzystania z prawa własności. Jednak nawet w ww. zakresie wskazanym w uzasadnieniu wyroku WSA w Lublinie, Sąd nie poczynił prawidłowych ustaleń, albowiem to uprawnienie skarżącego do niezakłóconego korzystania z prawa własności jego nieruchomości jest w niniejszej sprawie zakłócone, co wynika także z materiału zgromadzonego w sprawie - raport, notatki ze spotkań z mieszkańcami, ale również jest wielokrotnie przedstawiane przez skarżącego.

Aby ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego nr [...] (działka zabudowana budynkiem mieszkalnym), koniecznym było uzupełnienie materiału dowodowego o dodatkowe dowody, w tym o wyjaśnienia skarżącego, które to wyjaśnienia są dowodem podstawowym oraz koniecznym, a także inne dowody, w tym oględziny, które mógłby zawnioskować skarżący, gdyby został dopuszczony do działania w niniejszym postępowaniu jako strona. Wielokrotnie w zaskarżonym wyroku WSA pojawia się zarzut, że skarżący nie przedstawili odpowiednich dowodów, które mogłyby obalić czy podważyć twierdzenia zawarte w raporcie, który jest profesjonalnym dokumentem, a skarżący "nieprofesjonalne" dowody przedstawił dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, których to dowodów sąd nie mógł uwzględnić.

Należy zatem wskazać, że gdyby skarżący miał możliwość udziału w postępowaniu w charakterze strony już na etapie postępowania przed organem, miałby też możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń, w tym np. mógłby przedstawić kontraport, czy inną specjalistyczną opinię, które spełniałaby wymagania organów, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżący, nie będąc stroną nie miał nawet możliwości wglądu w akta sprawy dotyczące decyzji środowiskowej, a zatem do dokumentów znajdujących się w tych aktach, w tym raportu. Niemożliwym zatem byłoby przedstawienie przez skarżącego kontrraportu, czy specjalistycznej opinii, jeśli nie ma się dostępu do dokumentu, który ma być kwestionowany. Organy powinny poinformować skarżącego o jego prawach, w tym możliwości zgłoszenia oddziaływania na nieruchomość niezabudowaną, która znajduje się w wyznaczonym i uwzględnionym przez organ i sąd obszarze 800 m, a tego w niniejszej sprawie nie uczyniono, pozbawiając skarżącego możliwości obrony praw i interesów.

Według autorki skargi kasacyjnej. w niniejszej sprawie skarżący został w ogóle pozbawiony działania, w tym możliwości przedstawiania dowodów i wnioskowania o ich przeprowadzenie, a nawet został pozbawiony możliwości zapoznania się z ostatecznym raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który stanowił podstawę wydania decyzji środowiskowej. Ani skarżący, ani pozostali zainteresowani nie mieli przed wydaniem decyzji środowiskowej możliwości zapoznania się z ostateczną wersją raportu zawierającą zmiany i stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji, a zatem nie mieli możliwości jego kwestionowania. Przez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, konsekwentnie na wszystkich etapach postępowania uniemożliwiono mu jakiekolwiek działanie i obronę swoich praw i interesów. Nielogicznym i nieuzasadnionym jest zatem wniosek, że skarżący nie przedstawił odpowiednich dowodów, albowiem nie będąc stroną, nie miał takiej możliwości.

W toku całego postępowania w niniejszej sprawie skarżący w sposób konkretny wskazywał, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość, a zatem istniała możliwość i powinność organu, aby odnieść się do zarzutów wskazanych przez skarżącego dotyczących wpływu planowanej inwestycji na jego nieruchomość, uzupełnić materiał dowodowy i dokonać koniecznych ustaleń faktycznych, mających wpływ na rozstrzygniecie. To w niniejszej sprawie zostało pominięte, a materiał dowodowy został zgromadzony w sposób zdecydowanie niepełny, naruszający uprawnienia skarżącego do udziału w postępowaniu na prawach strony. Najpierw organ, a następnie Sąd I instancji odmawiali skarżącemu przymiotu strony, ze względu na to, że jak twierdzili oddziaływanie to nie przekracza dopuszczalnych norm. Kiedy jednak takie zapatrywanie zostało jednoznacznie podważone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 września 2018 r., wydanym w niniejszej sprawie, w którym NSA wprost stwierdził, że chodzi o każde, a nie tylko ponadnormatywne oddziaływanie, zarówno organy, jak też sąd administracyjny w Lublinie bezpodstawne i bez uzasadnienia przyjęły, że planowana inwestycja w ogóle nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego, powołując się w tym zakresie wyłącznie na wynikach raportu i w żaden sposób, nie uzupełniając materiału dowodowego, a nawet nie analizując dokładnie materiału zgromadzonego w sprawie, albowiem już z raportu wynika takie oddziaływanie.

Skoro jednak skarżący wielokrotnie kwestionował rozstrzygnięcia organów i Sądu I instancji, wskazując, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomość organ, również organ odwoławczy powinien zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 i 107 i 13 k.p.a. dopuścić i przeprowadzić dowody z urzędu, w tym przede wszystkim wyjaśnienia skarżącego, które mogły być podstawą przeprowadzenia kolejnych dowodów, w tym uzupełnienia raportu lub sporządzenia dodatkowej, czy uzupełniającej opinii. W niniejszej sprawie pozbawiono skarżącego praw strony, nawet nie wysłuchując skarżącego. Takiego działania w postępowaniu skarżący został pozbawiony, co w sposób oczywisty wskazuje na naruszenie art. 10 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19).

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W przypadku podniesienia jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te ostatnie, ponieważ pozwoli to następnie ocenić właściwe zastosowanie lub wykładnię powołanych przepisów prawa materialnego w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Uwzględniając istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie.

W rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego mają uzupełniający charakter i zmierzają przede wszystkim do wykazania, że Sąd I instancji błędnie odczytał wskazania co do dalszego postępowania wyrażone wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16.

Art. 153 p.p.s.a. dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże art. 153 p.p.s.a. może wyjątkowo stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Natomiast niezastosowanie się przez sąd do oceny prawnej przewidzianej w komentowanym przepisie jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 153).

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. przez brak zrealizowania wskazań co do dalszego postępowania Sądu I instancji objętych wydanym w tej sprawie kasatoryjnym wyrokiem NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając ww. wyrokiem wcześniejszy wyrok WSA w Lublinie z 19 kwietnia 2016 r., II SA/Lu 968/15 wyraźnie wskazał, że:

1. 1. Dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, innych niż wnioskodawca (podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy), konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko;
2. 2. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy;
3. 3. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.;
4. 4. Okoliczność, że projektowane przedsięwzięcie spełniając, pod względem emisji dźwięku, czy zanieczyszczeń powietrza, obowiązujące standardy, co może warunkować wydanie decyzji pozytywnej, nie stanowi przesłanki do zawężania katalogu stron postępowania. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego;
5. 5. Oceniając występowanie po stronie odwołującej się interesu prawnego należało ustalić, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na teren nieruchomości skarżącego, niezależnie od tego, czy oddziaływanie to mieści się w standardach jakości środowiska lub standardach emisyjnych;
6. 6. W ramach tego oddziaływania nie można skupiać się wyłącznie na badaniu dopuszczalnych emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, emisji hałasu, zagrożeń dla środowiska gruntowo - wodnego, czy zmiany ukształtowania powierzchni ziemi, pomijając choćby kwestię odoru wywoływanego funkcjonowaniem planowanego składowiska, na co zasadnie wskazuje skarżący kasacyjnie powołując stanowisko mieszkańców przedstawione choćby na spotkaniu konsultacyjnym w dniu 7 lipca 2014 r.;
7. 7. Wprawdzie Sąd stwierdził, że emisja do powietrza zapachu ze składowiska mieści się w dopuszczalnych poziomach w odniesieniu do otaczających nieruchomości, jednak trudno uznać tę argumentację za wyczerpującą, skoro ogranicza się do stanowiska, że stanowi to normalną konsekwencję funkcjonowania tego składowiska. Nieprawidłowe jest bowiem ograniczenie kręgu podmiotowego postępowania środowiskowego w oparciu o podział oddziaływania składowiska odpadów na "normalne" i "ponadnormatywne";
8. 8. O przymiocie strony postępowania środowiskowego nie decyduje zaś ponadnormatywne oddziaływanie planowanej inwestycji, lecz faktyczne, będące wynikiem jej działalności. Art. 144 k.c. nie może stanowić wyłącznej podstawy prawnej ograniczenia obszaru oddziaływania inwestycji ze skutkiem odmowy przyznania statusu strony w postępowaniu środowiskowym;
9. 9. Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej zobowiązany będzie ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, nie zaś oddziaływanie wynikające wyłącznie z przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych.

Sąd I instancji nie zastosował się do cytowanych wyżej wskazań oraz oceny prawnej, które wprost wynikają z treści wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16, a które zostały podsumowane w pkt 9, którego treść znajduje się również w uzasadnieniu wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Trafnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że w tej sprawie Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a. przez pominięcie przez organ i Sąd I instancji wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z 28 września 2018 r., II OSK 24 11/16, który wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej zobowiązany będzie ocenić faktyczne oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę skarżącego, nie zaś oddziaływanie wynikające wyłącznie z przekroczenia dopuszczalnych norm środowiskowych.

Stwierdzenie Sądu I instancji, że "(...) w odniesieniu do negatywnego oddziaływania poprzez odór zasadniczym problemem jest brak prawnych norm odniesienia (...)", nie odpowiada wskazaniom co dalszego postępowania zawartym w wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16, wymienionych w pkt 3,4,5,6,7,8,9 wyżej przedstawionego fragmentu niniejszego uzasadnienia. Ponadto wbrew stanowisku Sądu I instancji, skarżący kasacyjnie R.W. z uwagi na brak statusu strony w postępowaniu administracyjnym miał ograniczone możliwości kwestionowania ustaleń organu w zakresie m.in. treści raportu dotyczącej oddziaływań odorowych na należące do niego nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie NSA, że "Według zasady przezorności, dopuszczalne jest ograniczenie bądź zakaz prowadzenia działalności mogącej spowodować negatywne oddziaływanie na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi także w sytuacji, gdy ta możliwość nie została jeszcze w pełni, dowiedziona i wykazana, z uwagi np. na brak norm dotyczących oddziaływań odorowych. Zasada ta przewiduje bezwzględny obowiązek zapobiegania wszelkim potencjalnym zagrożeniom związanym z oddziaływaniami odorów na zdrowie i życie ludzi poniżej poziomu, od którego należy już liczyć się z prawdopodobieństwem ich wystąpienia, wykorzystując w tym celu rozwiązania technologiczne i techniczne, które muszą być oczywiście znane organowi ustalającemu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oraz organowi uzgadniającemu. Organ ustalając środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w ramach którego elementem istotnym jest oddziaływanie odorów nie może dysponować ograniczoną wiedzą na temat oddziaływania odorów, tylko z tego powodu, że brak jest odpowiednich norm chroniących życie i zdrowie ludzi przed oddziaływaniami odorów" (zob. wyrok NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1097/17 oraz glosę do wyroku WSA w Warszawie z 9 września 2020 r., IV SA/Wa 2720/19, OSP 12/2021, s. 119-131).

Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że zarówno nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym poglądem innego sądu i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie jak i ma obowiązek wykonania wskazań zawartych w wydanym w tej sprawie prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2022 r., I OSK 14/21; wyrok NSA z 22 lutego 2022 r., II OSK 568/19; wyrok NSA z 17 lutego 2022 r., I OSK 922/21 oraz wyrok NSA z 5 października 2022 r., III OSK 6512/21). Skoro w tej sprawie Sąd I instancji nie zastosował się do wiążących go wskazań, to zaskarżony wyrok jest wadliwy.

Z tych względów, działając na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w zaskarżonej części, tj. w części obejmującej jego punkt II. i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ponownie rozpoznając sprawę ma obowiązek wykonać wskazania oraz ocenę prawną wynikające z wyroku NSA z 28 września 2018 r., II OSK 2411/16 i dopiero po ich wykonaniu rozpoznać skargę R.W. w sprawie.

Możliwość zaskarżenia wyroku w "części" wynikająca z treści art. 176 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której przedmiotem zaskarżenia są nie wszystkie z odrębnych rozstrzygnięć zawartych w tym wyroku, a nadto gdy ewentualne uchylenie wyroku w zaskarżonej części pozostanie bez wpływu na pozostałe (to jest nieobjęte skargą kasacyjną) rozstrzygnięcia poza orzeczeniem o kosztach (por. wyrok NSA z 4.02.2011 r., II GSK 215/10, LEX nr 992339). Mając na względzie niniejsze orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok WSA w Lublinie w pozostałej, niezaskarżonej części, tj. obejmującej jego pkt I. i III. należy rozumieć w ten sposób, że WSA w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Lublinie z 8 lutego 2019 r., nr SKO 41/410/SD/2019 w części dotyczącej umorzenia postępowania odwoławczego zainicjowanego odwołaniem A.K.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a.