Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 812/21 oddalił skargę G.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
G.B. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. wystąpił o wydanie zaświadczenia na okoliczność, czy w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., znajduje się dokumentacja:
- 1. na podstawie której ustalono, że po terenie po którym skarżący prowadził pojazd marki [...], znajdując się w stanie nietrzeźwości, odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, czyli dowodu, dokumentu na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 k.k. - "w ruchu lądowym" i tym samym na podstawie tychże dokumentów/dowodów ustalono "oczywistość" popełnionego przestępstwa,
- 2. która potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego marki [...] - strony.
Jednocześnie stwierdził, że interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia jest oczywisty.
Komendant Wojewódzki Policji w K. pismem z [...] stycznia 2019 r. odmówił wydania zaświadczania. Uznał, że stwierdzenie skarżącego, iż interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty nie jest wystarczające do uznania przez organ administracji publicznej, że wnioskodawca wykazał jedną z przesłanek wymaganych wskazanym przepisem prawa. Wskazane przez skarżącego okoliczności nie spełniają warunków treści art. 219 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a."), który stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.
Pismem z 25 lutego 2019 r. G.B. wniósł zażalenie.
Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.
Na powyższe postanowienie skarżący pismem z 29 października 2018 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 1118/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G.B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji stwierdził, że pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., nr [...], stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia i powinno zostać podjęte, zgodnie z art. 219 k.p.a., w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.
Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie kontrolą objął jedynie zaskarżone postanowienie, natomiast nie dokonywał oceny merytorycznej w zakresie samej zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Podniósł, że dokonanie takiej oceny przez Sąd będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Komendant Główny Policji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2020 r. sygn. akt I OSK 533/20 oddalił skargę kasacyjną.
Następnie wiadomością w formie e-maila z dnia 18 listopada 2020 r. G.B. zwrócił się z prośbą o ponowne rozpatrzenie zażalenia na postanowienie (pismo) Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. Komendant Główny Policji pismem z 26 listopada 2020 r. poinformował skarżącego, że załatwienie sprawy będzie możliwe po zwrocie materiałów wraz z odpisem prawomocnego orzeczenia z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Po rozpoznaniu zażalenia z dnia 25 lutego 2019 r. G.B. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Na powyższe postanowienie skarżący pismem z dnia 1 lutego 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę G.B. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem.
Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych.
Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki skarżącego. Niemniej jednak organy zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał w żaden sposób istnienia swojego interesu prawnego nawet w ujęciu szerszym. Nadto w ocenie Sądu, należy uznać, że wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego, wniosek skarżącego dotyczy jego sprawy indywidualnej, to jego interes prawny powinien być realizowany w trybie art. 73 k.p.a., a nie poprzez wydanie zaświadczenia.
Sądu I instancji uznał, że oświadczenie skarżącego, iż interes ten jest oczywisty nie spełnia ustawowego wymogu co do jego sprecyzowania. Wobec czego nie zostało wykazane w jakim celu skarżący zamierza wykorzystać zaświadczenie. Zasadne jest twierdzenie organu, że przepisy prawa nie dopuszczają żądania wydawania zaświadczenia dla celów niemających znaczenia prawnego. W tym zakresie wskazanie w skardze, że zaświadczenie jest konieczne "...ponieważ w związku z budową domku letniskowego skarżących toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie..." jest niezrozumiałe. Należy zauważyć, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i z tego powodu konieczne jest wykazanie celu jego użycia.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł G.B., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. błąd w ustaleniach faktycznych i przyjęcie przez Sąd, że organy zasadnie uznały, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zakresie żądania wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy wnioskodawca spełnia przesłanki określone w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. albowiem sprawa zakończona wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., w której znajdują się dokumenty w oparciu o które można wydać zaświadczenie dotyczy bezpośrednio skarżącego (zwolnienie go ze służby), a okoliczności, które zostały wskazane we wniosku skarżącego znajdowały się w posiadaniu organu do którego został złożony wniosek o wydanie zaświadczenia;
Z tych względów zaskarżone postanowienie mogło być uchylone, ponieważ skoro pomiędzy skarżącym, a organem toczył się prawny spór o zasadność zwolnienia go ze służby, to skarżący, czego organy nie uwzględniły, wykazał zgodnie z art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści. Co więcej organ od początku winien stwierdzić, że interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia jest oczywisty, ponieważ sprawa zwolnienia ze służby była rozpatrywana przez ten sam organ, co sprawa w zakresie wydania zaświadczenia.
2. naruszenie art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 54, 159, 1598, zwana dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. i ewentualnie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj.
a) art. 217 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 218 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe uznanie przez Komendanta Głównego Policji, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania rzeczonego zaświadczenia albowiem skarżący nie ma interesu prawnego, zważywszy że organ I instancji niewłaściwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające pomijając okoliczność, iż sprawa zwolnienia ze służby była rozpatrywana przez ten sam organ, co sprawa w zakresie wydania zaświadczenia, co przemawia o tym, że organ miał wiedzę na temat osoby skarżącej i winien wywieść, że posiada interes prawny, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., natomiast wydanie zaświadczenia potwierdzić miało sprawy oczywiste, wynikające w sposób bezsporny z dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu;
b) art. 217 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i rozszerzenie zakresu stosowania przepisów Działu VII kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie wydawania zaświadczeń do wykładni zmierzającej do wykazania przez osobę zainteresowaną wydaniem zaświadczenia celu w jakim ma wykorzystać zaświadczenie, w sytuacji gdy wykładania przepisów Działu VII k.p.a., w tym art. 217 i 218 nie nakłada na wnioskodawcę wskazania celu w jakim ma zostać wydane zaświadczenia, a jedynie wskazuje na przesłanki stanowiące podstawę wydania zaświadczenia lub jego odmowę.
c) art. 153 p.p.s.a. oraz art. 124 k.p.a., art. 219 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu I instancji zawiera obligatoryjne elementy postanowienia, w sytuacji, gdy z treści pisma Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. nie wynika, aby skarżący został pouczony o możliwości złożenia zażalenia i organu właściwego do jego rozpoznania, w sytuacji gdy przepis art. 219 k.p.a. stanowi w jakiej formie ma nastąpić odmowa wydania zaświadczenia i powinno zawierać pouczenie o prawie złożenia zażalenia, o skutkowało tym, iż decyzja I instancji mogła być obarczona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
d) art. 124 k.p.a. oraz art. 268a k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu II instancji - Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. zostało wydane w sposób prawidłowy, nie jest obarczone wadą nieważności, w sytuacji gdy wszechstronna analiza treści postanowienia, a także osoby podpisującej postanowienie prowadzi do wniosku, iż przez to że postanowienie zostało podpisane przez insp. M.R. działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji mogło doprowadzić, iż zostało ono dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jako wydane przez osobę nieuprawnioną lub bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji.
Z treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika że zostało ono podpisane przez pracownika organu działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji. Natomiast zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie upoważnienia policjantów i pracowników Biura Kadr, Rekrutacji, Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji do załatwienia spraw dyscyplinarnych i służbowych policjantów oraz dokonywania czynności z zakresu prawa pracy osoba podpisująca postanowienie uprawniona była wyłącznie do załatwienia spraw w imieniu Komendanta Głównego Policji wyłącznie w zakresie spraw osobowych policjantów, dyscyplinarnych (§ 2 ust. 1 decyzji, k. 73 akt administracyjnych).
Z tych względów biorąc pod uwagę, iż skarżący nie był już pracownikiem Policji i nie posiadał statusu policjanta istnieją wątpliwości co do skuteczności upoważnienia do podpisania postanowienia, skoro upoważnienie obejmowało swoim zakresem wyłącznie sprawy z zakresu prawa pracy, natomiast niniejsza sprawa ma charakter administracyjny i została zainicjowana po tym, jak skarżący został zwolniony z pełnienia służby tj. utracił status policjanta.
3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak rozpoznania w całości wniesionej skargi administracyjnej i nie odniesienie się w uzasadnieniu orzeczenia do wszystkich zarzutów skargi, a w szczególności zarzutu dotyczącego okoliczności, że ze względu na to, ze sprawa w zakresie zwolnienia ze służby została zakończona to organ dysponował całą dokumentacją potwierdzającą interes prawny skarżącego do wystąpienia o wydanie zaświadczenia.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi administracyjnemu oraz jeżeli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, iż istnieją przesłanki do zastosowania art. 188 p.p.s.a. skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi administracyjnej poprzez uchylenie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. i poprzedzającego go postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. lub też stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ze względu na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wniósł również o przyznanie według norm przepisanych zwrotu kosztów z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a tym samym oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu skargi kasacyjnej tj. naruszenia art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Komendanta Głównego Policji utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści zostało wydane z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego - art. 124 k.p.a. oraz art. 268a k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu II instancji - Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2021 r. zostało wydane w sposób prawidłowy, nie jest obarczone wadą nieważności, w sytuacji gdy wszechstronna analiza treści postanowienia, a także osoby podpisującej postanowienie prowadzi do wniosku, iż przez to że postanowienie zostało podpisane przez insp.
M.R. działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji mogło doprowadzić, iż zostało ono dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jako wydane przez osobę nieuprawnioną lub bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji.
Zarzut ten jako uzasadniony należy podzielić.
Z treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2021 r. wynika że zostało ono podpisane przez pracownika organu insp. M.R. działającego z upoważnienia Komendanta Głównego Policji. Natomiast zgodnie ze znajdującą się w aktach administracyjnych decyzją nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie upoważnienia policjantów i pracowników Biura Kadr, Rekrutacji, Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji do załatwienia spraw dyscyplinarnych i służbowych policjantów oraz dokonywania czynności z zakresu prawa pracy wynika, że osoba podpisująca postanowienie tj. insp. M.R. uprawniony był wyłącznie do załatwienia spraw w imieniu Komendanta Głównego Policji wyłącznie w zakresie spraw osobowych policjantów w pełnym zakresie, spraw dyscyplinarnych w określonym tam zakresie oraz innych czynności (§ 2 ust. 1 pkt 1-3 decyzji, k. 73 i 74 akt administracyjnych). Jak wynika z (§ 2 ust. 1 pkt 3 lit. b decyzji) insp.
M.R. został upoważniony do podejmowania w imieniu Komendanta Głównego Policji czynności wynikających z przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, polegających na wydawaniu postanowień, o których mowa w art. 219 tej ustawy, w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy. Zatem został on upoważniony do wydawania w imieniu Komendanta Głównego Policji postanowień o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o treści żądanej przez osobą ubiegającą się o nie (art. 219 k.p.a.) w stosunku do osób zatrudnionych na podstawie stosunku pracy.
Tym samym nie był on umocowany do rozpatrzenia w imieniu Komendanta Głównego Policji zażalenia na pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., nr [...], stanowiącego w istocie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Podpisane przez insp. M.R. postanowienie nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nie zostało wydane na podstawie art. 219 k.p.a. (w pierwszej instancji), lecz było postanowieniem wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w wyniku rozparzenia zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] stycznia 2019 r. (w drugiej instancji). Co więcej, jak słusznie zwrócił uwagę pełnomocnik skarżącego kasacyjnie przedmiot postanowienia nie odnosi się także do osoby zatrudnionej obecnie na podstawie stosunku pracy w Policji.
Tym samym postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. zostało wydane bez stosownego upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a. Stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Przepis ten reguluje tzw. przedstawicielstwo administracyjne, które służy dekoncentracji zadań realizowanych przez organ administracji publicznej.
Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencję organu do podejmowania czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Przepis ten stwarza możliwość, aby nie tylko sam piastun funkcji organu, czyli osoba, którą powołano na dane stanowisko, lecz także wyznaczony przez niego pracownik urzędu przydanego do pomocy temu organowi był umocowany do wykorzystania kompetencji organu. Upoważnienie powinno być udzielone na piśmie i z określeniem daty, od której obowiązuje. Wybór upoważnianego pracownika należy do organu i nie jest związany z żadnymi wymaganiami prawnymi w tym względzie, w szczególności nie jest to uzależnione od funkcji i stanowisk (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, Wyd.
- 11. str. 745- 746).
Wyjaśnić należy, iż kwestia dekoncentracji wewnętrznej jest przedmiotem regulacji zarówno przepisów prawa ustrojowego, jak i przepisów prawa procesowego (np. art. 268a k.p.a.) które dopuszczają możliwość tej dekoncentracji. Następuje ona poprzez realizację kompetencji organu administracji publicznej przez aparat pomocniczy w zakresie określonym w regulaminie organizacyjnym, w którym przy podziale aparatu pomocniczego na jednostki organizacyjne podaje się zakres zadań przez nie wykonywanych oraz stanowisk w nich występujących. Jest to dekoncentracja wewnętrzna ogólna (por. B. Adamiak, Wpływ prawa procesowego na koncepcje ustrojowe prawa administracyjnego; Studia z prawa administracyjnego i nauki administracji. Księga jubileuszowa dedykowana prof. zw. dr hab. Jerzemu Szreniawskiemu, Przemyśl – Rzeszów 2011, str. 53 i nast.).
Natomiast przepisy prawa procesowego przyjmują dekoncentrację wewnętrzną indywidualną. Do prowadzenia postępowania administracyjnego przez pracownika konieczne jest odrębne upoważnienie. Może ono przybrać dwojaką formę. Upoważnienia, które wskazuje imię i nazwisko pracownika albo wskazuje funkcję lub stanowisko, które zajmuje on w strukturze organu, jeżeli stanowisko, którego upoważnienie dotyczy ma charakter monokratyczny. Upoważnienie może być nadane do odwołania, na czas oznaczony albo w odniesieniu do określonych konkretnie spraw. Pracownik upoważniony do wykonywania kompetencji organu nie staje się przez to organem administracji publicznej. Wykonuje on tylko kompetencje organu. Udzielone upoważnienie administracyjne wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu. Oznacza to, że czynności prawne podejmuje jeden z pracowników urzędu, a nie sam piastun organu. Zarazem z upoważnienia nie można interpretować więcej uprawnień, aniżeli nim wyraźnie zakreślono, a jego treść nie powinna budzić wątpliwości.
Kompetencji upoważnionego pracownika nie można także domniemywać. Działanie pracownika bez upoważnienia właściwego organu administracji publicznej pociąga za sobą nieważność decyzji lub postanowienia z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, które zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.
Podsumowując te rozważania stwierdzić należy, że upoważnienie pracownika przez organ do załatwiania spraw w jego imieniu, w tym do wydawania decyzji lub postanowień administracyjnych na podstawie art.268a k.p.a. wymaga: formy pisemnej, wskazania imienia i nazwiska osoby upoważnionej albo funkcji lub stanowiska, które ona zajmuje w strukturze urzędu (jeżeli tylko mają one charakter monokratyczny i w sposób jednoznaczny pozwalają na określenie osoby, której takie upoważnienie zostało udzielone) oraz daty, od której upoważnienie to można uznać za skuteczne.
Nadto wydane na podstawie art.268a k.p.a. upoważnienie musi w sposób precyzyjny określać zakres zadań i kompetencji przekazanych pracownikowi obsługującemu organ do wykonywania w jego imieniu. Zatem upoważnienie do wydawania decyzji lub postanowień udzielone przez piastuna organu na podstawie art. 268a k.p.a. powinno być jasne i nie nasuwać wątpliwości co do swego zakresu i osoby upoważnionej. Wskazanie osoby upoważnionej do wydawania decyzji lub postanowień w imieniu organu poprzez oznaczenie jej funkcji lub stanowiska musi być precyzyjne, pozwalające na jednostkową identyfikację i indywidulane przypisanie udzielonego upoważnienia. Nie jest więc dopuszczalne udzielenie upoważnienia na podstawie art.268a k.p.a. tylko poprzez ogólne określenie funkcji i stanowisk, jeżeli w strukturze urzędu danego organu jest ich więcej niż jedno (np. dyrektor wydziału, sekretarz stanu). O tym, kto jest upoważniony do działania w imieniu organu, rozstrzyga w razie wątpliwości regulamin organizacyjny lub podział czynności w danym urzędzie (por. wyroki SN z dnia 11 października1996 r., IIIRN 8 /96 OSNAP i US 1997 nr 9 poz.144, z dnia 18 grudnia 1996 r. III RN 42 /96 OSNAP i US 1997 nr 15 poz. 264). Tym samym udzielone upoważnienie należy rozumieć ściśle (interpretatio declarativa) i niedopuszczalna jest rozszerzająca go interpretacja (interpretatio extensiva).
Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że insp. M.R. był uprawniony do wydawania aktów i podejmowania czynności w imieniu Komendanta Głównego Policji jedynie w takim zakresie w jakim wynika to z upoważnienia zawartego w decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie upoważnienia policjantów i pracowników Biura Kadr, Rekrutacji, Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji do załatwienia spraw dyscyplinarnych i służbowych policjantów oraz dokonywania czynności z zakresu prawa pracy udzielonego na podstawie art. 268a k.p.a. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 94/10).
W orzecznictwie niesporne jest, że działanie pracownika bez upoważnienia pociąga za sobą nieważność decyzji lub postanowienia. Nie ma jednak zgodności co do tego, czy nieważność ta jest skutkiem naruszenia właściwości, czy rażącego naruszenia prawa bądź braku podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1996 r. SA/Lu 691/95, LEX nr 26790: "Brak upoważnienia, o którym mowa w art. 268a k.p.a., skutkuje naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.)"; inaczej: wyrok NSA z dnia 18 grudnia 1996 r., SA/Ka 2564/95, LEX nr 28969: "1. Konsekwencją prawną podpisania rozstrzygnięcia organu podatkowego przez osobę nieupoważnioną będzie uznanie tego rozstrzygnięcia za wydane bez podstawy prawnej, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia")
W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, do którego przychyla się również skład orzekający w niniejszej sprawie, że brak właściwego upoważnienia do wydania aktu stanowi rażące naruszenie prawa. W przedmiotowej sprawie będzie to rażące naruszenie art. 268 a k.p.a. w zw. z art. 144, art. 126 i art.124 § 1 k.p.a.
Wytknięta wada czyni rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, gdyż dopiero wydanie postanowienia prawidłowo podpisanego tj. przez organ lub poprawnie upoważnionego przez niego pracownika umożliwi odniesienie się do zagadnień, które mogą stanowić naruszenie prawa materialnego lub mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stosowny wniosek w tym przedmiocie.
W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.