Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 90/22, po rozpoznaniu skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej: oddalił skargę (pkt I).
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu [...] lutego 2020 r. do Sądu Rejonowego w T. wpłynął wniosek R.S. o udostępnienie informacji publicznej poprzez nadesłanie kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2016 w sprawach rejestrowanych w rep. C pod symbolem nr 056 i 056s.
Prezes Sądu Rejonowego w R. decyzją z dnia [...] lutego 2020r. - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm., zwana dalej: "u.d.i.p.") - odmówił udzielenia wnioskowanej informacji, wskazując, że objęta wnioskiem informacja stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie jest możliwe szybkie jej odszukanie z uwagi na konieczność przeanalizowania kilkunastu spraw, a także, że wiązałoby się to z dużym nakładem pracy oddelegowanego specjalnie w tym celu pracownika, który musiałby wśród wielu spraw odszukać sprawy o kwalifikacji prawnej odpowiadającym symbolom podanym przez wnioskodawcę, a następnie dokonać anonimizacji stosownych orzeczeń.
W ocenie Prezesa Sądu Rejonowego, skoro uzyskanie objętej wnioskiem informacji celem jej udostępnienia wymagałoby zaangażowania dodatkowych sił i środków, to przyjąć należy, że objęte wnioskiem informacje stanowią informację przetworzoną, której udostępnienie musi być poprzedzone wykazaniem szczególnej istotności dla interesu publicznego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prezes Sądu Rejonowego podkreślił, że wnioskodawca powinien był wykazać, iż jest w stanie z uzyskanej informacji przetworzonej zrobić użytek dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji, zaś wobec niewykazania przez R.S. rzeczonej przesłanki należało odmówić uwzględnienia wniosku.
Od powyższej decyzji R.S. wniósł odwołanie.
Prezes Sądu Okręgowego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...] - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2, art. 10, art. 14 ust. 2 i art. 16 ust. 1 oraz art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p. w zw. z art. 104, art. 105, art. 107 i 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") - po rozpatrzeniu odwołania R.S.: uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] lutego 2020 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w sprawie o sygn. [...] - w całości i jednocześnie odmówił R.S. i udostępnienia informacji publicznej w zakresie nadesłania kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2016, rejestrowanych w rep. C pod symbolem nr 056 i 056s na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
R.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 17 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 365/20, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2021 r., sygn. III OSK 4059/21, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, skargi kasacyjnej Prezesa Sądu Okręgowego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 września 2020 r., sygn. II SA/Łd 365/20 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi (punkt 1 wyroku) oraz zasądził od R.S. na rzecz Prezesa Sądu Okręgowego w [...] kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego (punkt 2 wyroku).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę R.S. uznając, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.
Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że uwzględniając oceną wyrażoną w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt III OSK 4059/21, doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.
W ocenie Sądu, w sprawie okolicznością istotną jest fakt, że zakresem żądania skarżącego objęte były sprawy dotyczące naruszenia dóbr osobistych, a więc sprawy, w których uzasadnienia mogą odnosić się do danych wrażliwych, do specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe czy społeczne, do poglądów politycznych czy światopoglądu, do statusu majątkowego lub do charakterystycznych, acz typowych dla określonego środowiska czy społeczności okoliczności faktycznych sprawy. Wskazane czynniki nie wyczerpują otwartego katalogu rodzajów informacji, które mogą być przypisane konkretnej osobie fizycznej. Wskazuje się również, że informacje, które bez nadzwyczajnego wysiłku, bez nieproporcjonalnie dużych nakładów dają się powiązać z określoną osobą, zwłaszcza przy wykorzystaniu łatwo osiągalnych źródeł powszechnie dostępnych, również podlegają zaliczeniu do kategorii danych osobowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że konieczność ochrony prywatności osób fizycznych nie zwalnia organu z obowiązku udostępnienia informacji publicznej, jednak rzeczą organu jest zapobiec dostępowi do konkretnych informacji umożliwiających identyfikację osoby fizycznej, co w praktyce oznacza możliwość udostępnienia dokumentów odpowiednio zanonimizowanych ze względu na prywatność osoby fizycznej, o czym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem, jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji.
Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę dokonał analizy treści nadesłanych wyroków wraz z uzasadnieniami w celu dokonania oceny, czy podstawowa anonimizacja tych rozstrzygnięć (polegająca na usunięciu danych osobowych uczestników postępowania) zapewnia ochronę prywatności osoby fizycznej, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po dokonaniu wspomnianej analizy Sąd doszedł do wniosku, że typowa anonimizacja nie zapewnia należytego poziomu ochrony prywatności osoby fizycznej, bowiem w uzasadnieniach przedstawionych wyroków jest dużo informacji i szczegółów związanych z traumatycznymi wydarzeniami uczestników postępowania. W uzasadnieniach znajduje się dużo opisów wydarzeń i będących ich wynikiem cierpień. Część z opisywanych w uzasadnieniach zdarzeń miała miejsce w niewielkich miejscowościach, co pozwala na identyfikację stron postępowania i co w konsekwencji może naruszać prywatność uczestników postępowania.
Zdaniem Sądu I instancji, zachodziła konieczność dokonania anonimizacji w znacznym zakresie, z użyciem znacznych sił i środków, co stanowi podstawę do odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej. Nie bez znaczenia w sprawie jest także okoliczność zakresu wniosku o udostępnienie informacji publicznej (sprawy z zakresu naruszenia dóbr osobistych).
Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie narusza art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł R.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
- l. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez:
- a) ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny, iż w przypadku potrzeby ochrony prawa do prywatności w sprawach dotyczących ochrony dóbr osobistych, udostępnienie wyroków i uzasadnień nie jest możliwe z powodu istnienia ryzyka "rozszyfrowania" życiowych sytuacji faktycznych, poszczególnych osób z racji charakterystyki postaci czy zdarzeń, społeczności w jakiej dana sytuacja miała miejsce, a jednocześnie aby takiego ryzyka uniknąć niemożliwe jest usunięcie, zanonimizowanie całych fragmentów uzasadnień orzeczeń i udostępnienie wnioskodawcy tylko niektórych fragmentów, wówczas bowiem takie uzasadnienie utraciłoby przynależny mu walor poznawczy co w konsekwencji prowadzi do powstania nowej pod względem jakości informacji.
- b) ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu stanowiska, iż usunięcie danych osobowych w postaci imion i nazwisk osób uczestniczących w procesie oraz miejscowości w ramach procesu anonimizacji, w sprawach o symbolu C 056 i 056s tj. o odszkodowanie za naruszenie dóbr osobistych na podstawie art. 448 k.c., umożliwi "rozszyfrowanie" życiowych sytuacji faktycznych, poszczególnych osób z racji charakterystyki postaci czy zdarzeń, społeczności w jakiej dana sytuacja miała miejsce, w sytuacji gdzie mamy do czynienia z wieloma sprawami, a organ nie zna kręgu potencjalnych odbiorców ewentualnie udostępnionej informacji, ani nie wie w jakim zakresie i jakim celu dany dokument zostanie wykorzystany/rozpowszechniony - a tym samym nie ma możliwości wskazania przesłanek odmowy udostępnienia informacji innych niż "potrzeba ochrony prawa do prywatności osób fizycznych".
- c) ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu stanowiska, iż wymóg bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji, nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości osób prywatnych przy całkowitym pominięciu zasady jawności procesu cywilnego polegającego na możliwości uczestniczenia z nim przedstawicieli nie tylko publiczności ale i prasy co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż nie ma konieczności przeprowadzenia bardziej niż zwykle zaawansowanego procesu anonimizacji danych osobowych.
Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi celem ponownego jej rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, a także złożył oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do przeprowadzenia posiedzenia na rozprawie. Ponadto na podstawie § 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu wniósł o przyznanie kosztów niepopłaconej pomocy prawnej dla pełnomocnika skarżącego w osobie radcy prawnego K. O. oświadczając, że opłata nie została zapłacona w całości ani w części.
Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Sądu Okręgowego w [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię.
Tymczasem Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a., a zatem nie mógł naruszyć tych przepisów. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie podniósł zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a., który stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia wyroku. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i § 3 p.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej, czy też umorzenie postępowania administracyjnego. Oznacza to także, że nie mogą one stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Nie sposób także zarzucić naruszenia tych przepisów poprzez ich błędną wykładnię, gdyż Sąd I instancji nie dokonywał takowej.
Podobnie WSA w Łodzi nie stosował, ani nie dokonywał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – co czyni zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nieuzasadnionym.
Na uwzględnienie nie zasługują także zarzuty naruszenia art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał on analizy treści nadesłanych wyroków wraz z uzasadnieniami oceniając, "czy podstawowa anonimizacja tych rozstrzygnięć (polegająca na usunięciu danych osobowych uczestników postępowania) zapewnia ochronę prywatności osoby fizycznej, o której stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Po dokonaniu wspomnianej analizy Sąd doszedł do wniosku, że typowa anonimizacja nie zapewnia należytego poziomu ochrony prywatności osoby fizycznej, bowiem w uzasadnieniach przedstawionych wyroków jest dużo informacji i szczegółów związanych z traumatycznymi wydarzeniami uczestników postępowania. W uzasadnieniach znajduje się dużo opisów wydarzeń i będących ich wynikiem cierpień. Część z opisywanych w uzasadnieniach zdarzeń miała miejsce w niewielkich miejscowościach, co pozwala na identyfikację stron postępowania i co w konsekwencji może naruszać prywatność uczestników postępowania." W konsekwencji zachodziłaby konieczność dokonania zaawansowanej anonimizacji w znacznym zakresie tych uzasadnień, gdyż sama anonimizacja danych osobowych nie uchroni przed ujawnieniem tożsamości tych osób.
Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, zaskarżona decyzja organu drugiej instancji nie narusza art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.
Zauważyć należy, że działania Sądu I instancji oraz rozumienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zostało określone w wyroku NSA z 13 października 2021 r., sygn. III OSK 4059/21, gdzie wskazano na "specyfikę spraw dotyczących ochrony dóbr osobistych, które wymagają szerszej anonimizacji, która zabezpieczy osoby uczestniczące w postępowaniach sądowych objętych wnioskiem, przed ich identyfikacją i ujawnieniem ich danych osobowych. Organ trafnie również zauważył, że tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby.
Ponadto sprawy o ochronę dóbr osobistych zawierają szereg opisów stanu faktycznego, których skutkiem było naruszenie dóbr osobistych, a więc wartości podlegających ochronie w najwyższym stopniu, takich jak zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji czy nietykalność mieszkania. W takich przypadkach charakterystyka sytuacyjna tworzy ryzyko naruszenia prawa do prywatności osób fizycznych nawet przy dokonaniu anonimizacji danych osobowych. Oczywiste jest bowiem, że w uzasadnieniach orzeczeń sądowych przedstawiany jest szczegółowy opis ustalonego w sprawie stanu faktycznego, sąd przedstawia też przebieg postępowania dowodowego wraz z dokonaną w tym zakresie oceną, zatem także opisy sytuacyjne. Z tych przyczyn istnieje ryzyko "rozszyfrowania" życiowych sytuacji faktycznych, poszczególnych osób z racji charakterystyki postaci czy zdarzeń, społeczności w jakiej dana sytuacja miała miejsce, a jednocześnie aby takiego ryzyka uniknąć niemożliwe jest usunięcie, zanonimizowanie całych fragmentów uzasadnień orzeczeń i udostępnienie wnioskodawcy tylko niektórych fragmentów uzasadnień, bowiem wówczas takie uzasadnienia utraciłoby przynależny im walor poznawczy." W konsekwencji NSA nakazał WSA w Łodzi przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie się do przedstawionej wykładni prawa.
Co też Sąd I instancji uczynił mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 p.p.s.a.), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego powinien złożyć do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi stosowny wniosek w tym przedmiocie.