Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 18 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 347/19, po rozpoznaniu skargi A. M. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 9 kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania pomocy pieniężnej – oddalił skargę.
Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia 23 marca 2016 r. potwierdzony został status A. M., jako osoby represjonowanej z powodów politycznych. Uzyskanie takiego statusu powoduje, że zgodnie z art. 10 ust. 5 pkt 2 oraz art. 10 ust. 6a ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 690) – dalej: "ustawa o działaczach opozycji", osobie represjonowanej jest przyznawana okresowa pomoc pieniężna na okres do 6 miesięcy do wysokości 100% najniższej emerytury miesięcznie (od marca 2018 r. do 28 lutego 2019 r. była to kwota 1.029,80 zł), w szczególności na zaspokojenie potrzeb bytowych i ochronę zdrowia w przypadku długotrwałej choroby powodującej wzrost kosztów utrzymania, zakupu leków, środków opatrunkowych oraz dojazdów do zakładów leczniczych na zabiegi medyczne i rehabilitacyjne, usługi pielęgnacyjne niezbędne ze względu na wiek i stan zdrowia.
Decyzją z dnia 4 października 2018 r. przyznano stronie pomoc pieniężną w formie pomocy okresowej na 6 miesięcy w łącznej wysokości 6.178,80 zł, tj. 1.029,80 zł miesięcznie, co oznacza, że w ciągu ostatnich 12 miesięcy zainteresowany otrzymał już pomoc okresową w maksymalnej wysokości i na maksymalny okres przewidziany w ustawie i pobierał ją w miesiącach: wrzesień 2018 – luty 2019. Oznacza to, że kolejna pomoc może mu być przyznana po upływie 6 miesięcy od zakończenia wypłaty uprzednio przyznanej pomocy.
Skarżący złożył ponowny wniosek o przyznanie pomocy pieniężnej ze środków budżetowych znajdujących się w dyspozycji Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie.
Oceniając wniosek organ stwierdził, że nie ma możliwości przyznania, na zasadach ogólnych określonych w ustawie osobie, która korzystała z pomocy okresowej przez 6 miesięcy, kolejnej pomocy okresowej w ciągu 12 miesięcy licząc od momentu rozpoczęcia pobierania poprzedniej pomocy okresowej. Pomoc okresowa nie może bowiem z natury rzeczy mieć ciągłego charakteru, w szczególności nie może być przyznawana na okres dłuższy niż 6 miesięcy w okresie 12-miesięcznym, gdyż traciłaby walor "okresowości", a stawała się świadczeniem stałym. Tymczasem zgodnie z wolą ustawodawcy, osoby uprawnione na gruncie ustawy korzystają z innego stałego, bezterminowego, comiesięcznego świadczenia pieniężnego w kwocie 426,58 zł.
Organ wyjaśnił, że przeanalizował również sprawę pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji, którego stwierdzenie uzasadniałoby przyznanie pomocy pieniężnej na warunkach innych niż określone w art. 10 ust. 3-6a ustawy. Na podstawie przedstawionych dowodów nie uznano jednak ustalonego w sprawie stanu faktycznego za przypadek szczególny, uzasadniający odstąpienie od ogólnych zasad udzielania pomocy pieniężnej. Organ przypomniał, że na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r. uznał sytuację materialną i zdrowotną strony za przypadek szczególny i przyznał mu pomoc pieniężną w trybie szczególnym określonym w art. 10 ust. 7 ustawy w wysokości 10000 zł z przeznaczeniem na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Na mocy decyzji z dnia 12 października 2017 r. A. M. otrzymał również pomoc okresową w łącznej wysokości 6000 zł na okres od września 2017 r. do lutego 2018 r. Wysokość stałego świadczenia pieniężnego przyznawanego stronie co miesiąc na podstawie ustawy, wzrosła od dnia 1 marca 2019 r. z kwoty 414,72 zł do kwoty 426,58 zł. Organ ustalił też wysokość średniej pomocy przyznawanej przez Szefa Urzędu w ostatnich latach.
W 2016 r. wyniosła ona 4.696,62 zł, w 2017 r. 4.031,50 zł, a w 2018 r. 3.755,36 zł, podczas gdy A. M. otrzymał w 2016 r. 10000 zł, w 2017 r. 6000 zł, a w 2018 r. 6.178,80 zł, czyli znacznie powyżej przeciętnej kwoty pomocy na osobę przyznawanej przez organ. Organ podkreślił, że strona nie kwestionowała wysokości przyznawanych jej kwot z tytułu pomocy okresowej, ani długości okresu, na jaki była przyznawana. W oparciu o opinię Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. organ ustalił również, że strona nie przeprowadziła remontu łazienki z wykorzystaniem przyznanej przez Szefa Urzędu pomocy pieniężnej w kwocie 10000 zł.
W skardze na powyższą decyzję, A. M. zarzucił: "błąd w ustaleniach faktycznych i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wskazał, że skoro skarżący na mocy decyzji Szefa Urzędu z dnia 4 października 2018 r. otrzymał pieniężną pomoc okresową na maksymalny okres 6 miesięcy kończący się w dniu 28 lutego 2019 r., to nie mógł uzyskać kolejnej pieniężnej pomocy okresowej z tego samego tytułu na częściowo ten sam okres, ani na okres bezpośrednio następujący po upływie maksymalnego okresu, na który przyznano mu poprzednio tę pomoc okresową. Przyznanie takiej pomocy okresowej w razie spełnienia wszystkich przesłanek ustawowych określonych w art. 10 ust. 1 – 3, 5 i 6a ustawy o działaczach opozycji, możliwe jest dopiero po upływie okresu 6 miesięcy od dnia zakończenia pobierania poprzedniej pieniężnej pomocy okresowej przyznanej na 6 miesięcy.
Ze względu na rozróżnienie pomiędzy odmiennymi, przewidzianymi w ustawie rodzajami wsparcia pieniężnego, jakie może otrzymać osoba uprawniona na podstawie przepisów ustawy, Sąd meriti wskazał, że wniosek o przyznanie konkretnego rodzaju wsparcia wiąże organ rozpatrujący sprawę. Ponieważ, więc skarżący sprecyzował w swym wniosku z dnia 7 lutego 2019 r., że wnosi o przyznanie mu okresowej pomocy pieniężnej, to nie było podstaw do rozpatrywania jego wniosku na podstawie art. 10 ust. 7 ustawy jako wniosku o pomoc pieniężną przyznawaną na innych warunkach niż określone w art. 10 ust. 3-6a. Jeżeliby jednak nawet nie podzielić takiego poglądu i przyjąć, że wniosek strony powinien być rozpatrzony również w szczególnym trybie określonym w art. 10 ust. 7 ustawy, to w ocenie Sądu Wojewódzkiego za trafioną należałoby uznać ocenę organu, że taka pomoc również się skarżącemu nie należała. Zasadnie bowiem w granicach uznania administracyjnego, będącego podstawą rozpatrywania wniosku o taką pomoc ("W szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef (...) może przyznać pomoc pieniężną" – art. 10 ust. 7 ustawy), organ administracji ustalił sytuację rodzinną, majątkową i zdrowotną skarżącego, jako mającą zasadniczy wpływ na ocenę, czy w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w ostatnio przytoczonym przepisie.
Trafnie również ustalił i uwzględnił pomoc, jaką wnioskodawca już otrzymał i na bieżąco otrzymuje w oparciu o przepisy ustawy o działaczach opozycji, a także z racji jego niepełnosprawności. Zasadnie w końcu uwzględnił z jednej strony możliwości finansowe organu wynikłe z wysokości środków, jakimi dysponował przy realizacji zadań nałożonych na niego ustawą, a z drugiej strony ciągle rosnącą liczbę osób uprawnionych do pomocy i średnią wysokość przyznawanej im pomocy. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem skargi, że organ nie wskazał, jak przedstawia się wysokość przyznawanych świadczeń w relacji do liczby osób objętych pomocą, to jest ile osób jest objętych pomocą w wysokości od – do, powyżej i poniżej określonej wartości. Powszechnie bowiem przyjmowanym w statystyce i matematyce sposobem oceny wskazanej w tym zarzucie relacji, jest podanie średniej wysokości przyznawanej pomocy na osobę. Średnia taka mieści bowiem w sobie informacje zarówno o ilości osób uzyskujących pomoc, jak i o wysokości tej pomocy w relacji do ilości uprawnionych.
Sąd pierwszej instancji wskazał nadto, że o ile istotnie kwota 10000 zł przyznana skarżącemu decyzją z dnia 5 maja 2016 r. nie była przyznana wyłącznie na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak to błędnie ustalił organ, ale również na wydatki bieżące i leczenie, to jednak niewątpliwie większość z tej znacznej kwoty powinna być przeznaczona na zaspokojenie pierwszej z wymienionych potrzeb, zaś przyznanie, że nie została na ten cel wykorzystana ("wnioskodawca nie mógł przeznaczyć tej otrzymanej kwoty na remont łazienki, ponieważ była ona zbyt mała" – pismo pełnomocnika skarżącego z dnia 11 lipca 2019 r.), również mogła być wzięta pod uwagę w ramach swobodnego uznania administracyjnego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji trafnie organ powołał się na treść art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 i 1985) – dalej: "ustawa o pomocy społecznej", z którego wynika, że w przypadku stwierdzenia korzystania z przyznanych świadczeń w sposób niezgodny z przeznaczeniem może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.
Uwzględniając powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zarzuty skargi nie były trafne i oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 10 ust. 6a ustawy poprzez jego błędną wykładnię, zgodnie z którą pomoc okresowa nie może być przyznana na bezpośrednio po sobie następujące okresy;
- 2) art. 10 ust. 7 ustawy poprzez:
- a) jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pomoc przyznana na podstawie tego przepisu stanowi inny rodzaj pomocy, niż pomoc okresowa przewidziana w ust. 5 pkt 2);
- b) jego niezastosowanie, pomimo że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu powołanego przepisu, a przeciwne stanowisko organu przekracza granice uznania administracyjnego;
- 3) art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. zastosowanie go, pomimo że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego nie wynika, aby skarżący marnotrawił przyznane mu świadczenia lub wykorzystywał je niezgodnie z przeznaczeniem.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał przede wszystkim, że przepis art. 10 ust. 6a, który w brzmieniu sprzed 10 maja 2019 r., przewidywał możliwość przyznania okresowej pomocy pieniężnej na okres do 6 miesięcy na podstawie jednej decyzji, nie wyłączał jednak możliwości przyznania takiej pomocy na kolejny okres. Po upływie 6 miesięcy należało wydać kolejną decyzję, dokonawszy uprzednio ustaleń co do spełnienia przesłanek do przyznania tego rodzaju pomocy. W konsekwencji należy przyjąć, że na gruncie przedmiotowego przepisu pomoc mogła być przyznawana wielokrotnie, o ile tylko każdorazowo zachodziły przesłanki do jej przyznania. Zmiana art. 10 ust. 6a ustawy, dokonana ustawą z dnia 15 marca 2019 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 752) – dalej: "ustawa nowelizująca", polegająca na dodaniu stwierdzenia, że pomoc pieniężna okresowa jest przyznawana - oprócz tego, że na okres do 6 miesięcy - nie częściej niż raz na 12 miesięcy, może jedynie potwierdzać, że jak dotąd stanowisko ustawodawcy, nie zawierające takiego zastrzeżenia, było w tym względzie odmienne.
Zdaniem skarżącego wskazanie we wniosku konkretnego rodzaju pomocy (w tym przypadku - pomocy okresowej), nie zwalnia organu z obowiązku rozważenia, czy wdanym przypadku nie zachodzi "szczególny przypadek", który zgodnie z art. 10 ust. 7 umożliwiłby przyznanie danego rodzaju pomocy mimo braku spełnienia niektórych przesłanek przewidzianych w pozostałych przepisach art. 10 ustawy.
Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że z treści decyzji z dnia 5 maja 2016 r. nie wynika w jakiej części uzyskana przez skarżącego kwota powinna zostać przeznaczona na remont łazienki, a w jakiej na wydatki bieżące. Decyzja nie zobowiązuje też skarżącego do dokumentowania sposobu wydatkowania tej kwoty. Nie można uznać, że decyzja nakładała na skarżącego ograniczenia w niej niewyrażone. Ograniczenia takie nie wynikały też z żadnych przepisów prawa. Z tego względu należy przyjąć, że skarżący miał swobodę w określeniu proporcji wydatkowania otrzymanych środków na poszczególne cele wynikające z decyzji stosownie do własnych potrzeb. Nie miał też obowiązku dokumentować ponoszonych wydatków. Z tej przyczyny nie sposób przyjąć, że skarżący wydatkowałby otrzymane środki niezgodnie z przeznaczeniem, jeśli nawet przeznaczyłby je wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Na wstępie trzeba wskazać, że skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, pomimo wniosku o rozpoznanie jej na rozprawie. Nastąpiło to na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "ustawa COVID" oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA. Sąd kasacyjny w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. II OPS 6/19 (ONSAiWSA 2021 r., nr 3, poz. 35), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie istnieją takie okoliczności, które w stanie pandemii oraz w okresie jednego roku po jego zakończeniu nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.
Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi też żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Autor skargi kasacyjnej podnosi w jej podstawie wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni wskazanych w niej przepisów ustawy o działaczach opozycji. Należy wskazać, że w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni, dla skuteczności argumentacji kasacyjnej niezbędne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji. Może to obejmować przede wszystkim wykazanie, że nieprawidłowy jest wynik wykładni danego przepisu prawnego (treść zrekonstruowanej normy), występującego samodzielnie lub w powiązaniu z innymi przepisami, ale także może się wiązać z podniesieniem nieprawidłowości w ramach przebiegu procesu wykładni (np. kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni. Drugim, równie istotnym składnikiem argumentacji autora skargi kasacyjnej, odwołującego się do zarzutu błędnej wykładni powinno być wykazanie, jak w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa, czyli do jakiego wyniku powinna ona doprowadzić oraz ewentualnie, jak powinna przebiegać i w jaki sposób powinny zostać zastosowane poszczególne dyrektywy wykładni. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi błędnej wykładni norm prawa materialnego pozbawione są doniosłości prawnej.
Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, pomoc pieniężna może być przyznana osobom uprawnionym znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej lub w związku z zaistnieniem zdarzeń losowych. Pomoc pieniężna może być również przyznana na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych, środków pomocniczych, dostosowanie pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa oraz opłacanie pomocy pielęgnacyjnej (art. 10 ust. 2 cytowanej ustawy). Z art. 10 ust. 5 tejże ustawy, wynika zasada, że w przypadku trudnej sytuacji materialnej, a także zaistnienia zdarzeń losowych oraz na częściowe pokrycie kosztów zakupu wózka inwalidzkiego, sprzętu rehabilitacyjnego, przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych ułatwiających pracę i życie, a także dostosowania pomieszczeń mieszkalnych do rodzaju inwalidztwa, pomoc pieniężna jest przyznawana w formie pomocy jednorazowej, (a jednocześnie przepis określa warunki przyznania tej pomocy).
Natomiast art. 10 ust. 6 ustanawia zasadę, że pomoc pieniężną przyznaje się nie częściej niż raz na 12 miesięcy. Wyjątek od zasad określonych w art. 10 ust. 3-6 ustawy o działaczach opozycji ustawodawca przewidział w art. 10 ust. 7 tej ustawy, który stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych może przyznać pomoc pieniężną na innych warunkach niż określone w ust. 3-6. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w takim wypadku organ działa w granicach uznania administracyjnego.
Wbrew zarzutom i argumentom skargi należy podzielić stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że nie ma możliwości przyznania na zasadach ogólnych określonych w ustawie o działaczach opozycji, osobie która korzystała z pomocy okresowej przez 6 miesięcy, kolejnej pomocy okresowej w okresie 12 miesięcy licząc od momentu rozpoczęcia pobierania poprzedniej pomocy okresowej.
Do momentu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. do dnia 10 maja 2019 r. ustawa o działaczach opozycji nie określała wprost przedziału czasowego, w którym ów okres 6 miesięcy należało brać pod uwagę. Ustawodawca natomiast wprowadził relewantne unormowanie określające częstotliwość przyznawania pomocy jednorazowej - raz na 12 miesięcy i to ono w znacznym stopniu determinuje zakres wykładni art. 10 ust. 6a ustawy o działaczach opozycji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że przepis ten po nowelizacji, nie ma charakteru tzw. Nowości normatywnej. Oczywiście zasadniczo każda zmiana powinna być uznawana za zmianę znaczącą, mającą walor normatywny, chyba że da się zgromadzić wystarczająco mocne argumenty przemawiające za tezą przeciwną. Nowelizacja danego przepisu prawa może mieć także charakter redakcyjny i porządkujący (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2011 r., sygn. II FPS 8/10, ONSAiWSA z 2011 r. Nr 3, poz. 47; Z. Tobor, Zmiana w przepisach jako argument w dyskursie interpretacyjnym, "Państwo i Prawo" 2009, nr 9, s. 19-27).
W ocenie składu orzekającego wprowadzona ustawą zmieniającą zmiana art. 10 ust. 6a ma charakter porządkujący; zapewnia określone świadczenia, a zarazem porządkuje materię wsparcia dla osób represjonowanych. Odmienna wykładnia, zgodnie z którą decyzja przyznająca pomoc może wskazywać okres tej pomocy maksymalnie do 6 miesięcy, po upływie których - w przypadku złożenia kolejnego wniosku w trybie podstawowym ustawy o działaczach opozycji - stronie może być przyznana kolejna pomoc maksymalnie do 6 miesięcy, a operację tę można powtarzać dowolną ilość razy, byłaby całkowicie sprzeczna z istotą zasiłku okresowego.
Należy zatem zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że z natury rzeczy pomoc okresowa nie może mieć charakteru ciągłego - nie może być przyznawana na okres dłuższy niż 6 miesięcy w okresie 12 miesięcznym - gdyż traciłaby walor "okresowości" a stawała się świadczeniem stałym. Jak natomiast wynika z okoliczności rozpoznawanej sprawy skarżący jeszcze w czasie trwania pomocy okresowej przyznanej decyzją z dnia 4 października 2018 r. złożył kolejny wniosek o jej udzielenie. Językowa i celowościowa wykładnia przepisu art. 10 ust. 6a prowadzi do rezultatu, że ten rodzaj pomocy nie powinien prowadzić do jej udzielania w sposób ciągły. Z woli ustawodawcy mamy bowiem do czynienia ze świadczeniem o określonym czasie trwania (maksymalnie do 6 miesięcy).
Odmienne rozumienie brzmienia przepisu art. 10 ust. 6a sprzed nowelizacji ustawy, która weszła w życie w dniu 10 maja 2019 r. - w szczególności pozwalające na składanie jeden po drugim (przed upływem 6 miesięcy) kolejnych wniosków o pomoc okresową na okres 6 miesięcy - czyniłoby również niepotrzebnym przepis art. 10 ust. 7 (po nowelizacji - art. 10 ust. 10, który w aktualnym brzmieniu nie przewiduje wyjątków od art. 10 ust. 8, tj. przyznania pomocy okresowej na okres do 6 miesięcy częściej niż raz na 12 miesięcy), z którego wynikało, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach pomoc okresowa mogła być przyznana na innych warunkach niż określone w ust. 3-6a, a zatem mogła być udzielona na okres dłuższy niż 6 miesięcy. Ten sam efekt można byłoby osiągnąć przez składanie w "normalnym" trybie, (a więc na podstawie art. 10 ust, 6a) kolejnych wniosków bezpośrednio po zakończeniu poprzedniego okresu pobierania pomocy okresowej.
Skoro jednak ustawodawca uznał za niezbędne wprowadzenie do ustawy przepisu art. 10 ust. 7, który umożliwiał udzielanie pomocy okresowej na okres dłuższy niż 6 miesięcy, to musiał przyjąć, że efektu tego nie dało się osiągnąć w inny sposób.
Organ dokonał prawidłowej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pod kątem występowania "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji, którego stwierdzenie uzasadniałoby przyznanie przez Szefa Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pomocy pieniężnej na warunkach innych niż określone w art. 10 ust. 4 - 7 i ust. 9 ustawy. W ramach uznania administracyjnego, na podstawie przedstawionych dokumentów oraz przeprowadzonej analizy, nie uznano ustalonego w sprawie stanu faktycznego za przypadek szczególny, uzasadniający odstąpienie od wskazanych w ustawie o działaczach opozycji ogólnych zasad udzielania pomocy pieniężnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w judykaturze wskazuje się, że: "szczególnie uzasadniony przypadek" warunkujący przyznanie specjalnego zasiłku celowego, oznacza przypadek odbiegający od sytuacji osób spełniających kryteria dochodowe. Wyjątkowość okoliczności przyznawania świadczeń na specjalnych zasadach wynika stąd, że beneficjenci tych świadczeń nie spełniają ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom przy ograniczonych środkach finansowych i dużej liczbie beneficjentów oraz osób oczekujących na wsparcie wymaga absolutnie wyjątkowych okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. I OSK 712/17, LEX nr 2351489).
Na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r., po dokonaniu oceny sytuacji życiowej i potrzeb strony, a także uwzględniając osiągane dochody i przedłożone dokumenty w sprawie, Szef Urzędu uznał sytuację materialną i zdrowotną skarżącego jako przypadek szczególny i przyznał zainteresowanemu pomoc pieniężną w trybie szczególnym w wysokości 10000 zł z przeznaczeniem na dostosowanie łazienki do potrzeb osoby niepełnosprawnej.
Należy podzielić stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że w świetle zgromadzonego materiału aktowego, żadna z ujętych w kosztorysie prac remontowo - budowlanych, na których przeprowadzenie strona otrzymała pomoc pieniężną na mocy decyzji z dnia 5 maja 2016 r., nie została wykonana. Warto przy tym zauważyć, że art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej - stosowany odpowiednio do pomocy pieniężnej w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji - przewiduje, że w przypadku stwierdzenia marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem, bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego, Z kolei jak wynika z treści art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym (...) może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych.
Miejsce przepisu art. 11 w systematyce ustawy o pomocy społecznej wskazuje, że nie może on stanowić swoistego samodzielnego instrumentu do odmowy przyznawania żądanych świadczeń. Organ orzekający nie może zatem poprzestać na dosłownym odczytaniu norm art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy, lecz musi się nim posługiwać tylko i wyłącznie jako regułą w procesie oceny zaistnienia przesłanek do przyznania konkretnego świadczenia, czy też do odmowy jego przyznania.
Wbrew zarzutom i argumentom skargi Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił, że organ zasadnie wziął pod uwagę niewykorzystanie przez skarżącego znacznej części przyznanej kwoty 10000 zł na przeważający cel tamtej pomocy, tj. remont łazienki. Okoliczność ta trafnie została przez organ uznana jako mająca istotny wpływ na ocenę sytuacji finansowej, majątkowej i życiowej skarżącego, a także, z mocy art. 11 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o działaczach opozycji, jako będąca samodzielną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez stronę świadczenia. Skoro bowiem skarżący otrzymał tak znaczną kwotę w ramach pomocy pieniężnej przyznanej przez Szefa Urzędu i nie wykorzystał jej w przeważającej części na cel, na jaki ją przyznano, to albo dysponuje w dalszym ciągu tą częścią tej kwoty, albo wydatkował ją w sposób nieusprawiedliwiony jego sytuacją. Co do sposobu wydatkowania przez skarżącego środków, jakimi dysponował, należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skoro strona nie przedstawiła dokumentów potwierdzających ponoszenie znacznych stałych wydatków, na jakie się powołała, to można przyjąć, że jej koszty utrzymania nie zwiększyły się.
Podkreślić należy, że Szef Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych jest uprawniony, a jednocześnie zobowiązany do udzielania jedynie takiej pomocy finansowej i w taki sposób, jak to jest przewidziane w ww. ustawie. Z pewnością wielkość i sposób udzielania pomocy finansowej w oparciu o ww. ustawę osobom represjonowanym i potrzebującym takiej pomocy, nie zaspakaja wszystkich potrzeb bytowych takich osób. Organ nie może jednak zadośćuczynić wszystkim potrzebom wnioskodawców i nie może przyznawać pomocy pieniężnej w kwotach wielokrotnie przewyższających wsparcie udzielane innym osobom uprawnionym znajdującym się w trudniejszej sytuacji, gdyż prowadziłoby to do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji). Ponadto, nie można żądać zaspokajania potrzeb w sposób ciągły i we wszelkich sferach życia, co byłoby sprzeczne z istotą i celem pomocy doraźnej.
Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, że organ rozpoznający wniosek o przyznanie świadczenia pieniężnego w trybie art. 10 ust. 7 ustawy o działaczach opozycji zakresem swoich rozważań objął interpretację pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" poprzez odniesienie go do konkretnego wzorca, jak również dokonał oceny, czy w realiach sprawy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem i z jakich przyczyn.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.