Uzasadnienie
Wyrokiem z 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 180/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi I. K. na przewlekłe prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozpoznaniu wniosku z 27 marca 2018 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, stwierdził, że: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1), przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), wymierzył Ministrowi grzywnę w wysokości 500 zł (pkt 3.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Wnioskiem z 27 marca 2018 r., który wpłynął do organu 3 kwietnia 2018 r., I. K. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708 ze zm. - dalej "ustawa zaopatrzeniowa").
Pismem z 17 kwietnia 2017 r. organ, powołując się na art. 36 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poinformował wnioskodawczynię, że jej sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. Powyższe wynika z konieczności dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, w związku z czym rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu dowodów, co powinno nastąpić do 31 października 2018 r.
Pismem z 25 kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące wnioskodawczyni.
W odpowiedzi z 10 maja 2018 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSW poinformował, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej. Została zwolniona ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w G. 31 października 2017 r.
Pismem z 6 czerwca 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek, dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r., Nr 86 poz. 734 ze zm.), jak również informacji o prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych oraz podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego, a także ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych w związku ze zwolnieniem ze służby.
Organ poprosił też Komendanta Głównego Policji o przedstawienie stanowiska, czy w jego ocenie, strona rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Pismem z 6 czerwca 2018 r. Minister zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do 31 lipca 1990 r., a także o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wnioskodawczyni w okresie od 12 września 1989 r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
W odpowiedzi z 9 lipca 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych o sygn. IPN [...] dotyczące przebiegu służby wnioskodawczyni. Ponadto poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby po 12 września 1989 r. Podał też, że dane dotyczące służby wnioskodawczyni zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięcin Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.
Pismem z 1 października 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o nadesłanie odpowiedzi na pismo z 6 czerwca 2018 r.
W odpowiedzi Komendant Główny Policji, przy piśmie z 1 października 2018 r., przekazał wynik analizy przebiegu służby wnioskodawczyni dokonanej przez przełożonego. Wskazał, że w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych. Jednocześnie poinformował, że w zgromadzonym materiale brak jest dokumentów potwierdzających udział wnioskodawczyni w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.
Pismem z 15 października 2018 r. Minister poinformował wnioskodawczynię, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Nadto zawiadomił, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. Powyższe wynika z realizacji prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz ewentualnego odniesienia się do zebranego materiału. Rozpatrzenie wniosku w związku z powyższym powinno nastąpić do 31 grudnia 2018 r.
Pismem z 7 stycznia 2019 r. organ poinformował wnioskodawczynię, ze z uwagi na prowadzoną korespondencję, sprawa nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w poprzednim piśmie. W związku z powyższym, rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po wnikliwej analizie wszystkich dowodów, co w ocenie organu powinno nastąpić do 30 marca 2019 r.
W związku z powyższym wnioskodawczyni w piśmie z 10 stycznia 2019 r., powołując się na art. 37 k.p.a., złożyła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie na działalnie organu polegające na niezałatwieniu sprawy w terminie określonym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Wniosła o niezwłoczne wydanie decyzji administracyjnej z zachowaniem zasad określonych w przepisach k.p.a.
Pismem z 19 stycznia 2019 r. wnioskodawczyni wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Ministrowi zarzuciła naruszenie art. 37 § 1 i 2 oraz art. 104 k.p.a. Wniosła o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, dokonanie kontroli przewlekłości postępowania którego dotyczy skarga, zobowiązanie Ministra do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Nadto wniosła o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U z 2019 r., poz.2325, dalej "p.p.s.a.") w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie odrzucenie. Poinformował, że w sprawie została wydana decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. nr [...].
W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przedmiotem skargi w sprawie jest w istocie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra w sprawie wniosku skarżącej. Podstawę prawną tego wniosku stanowi art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, przy czym przepisy tej ustawy nie wskazują terminów załatwienia spraw w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy. Zatem w sprawie powinny być przestrzegane przez organ regulacje k.p.a. dotyczące terminów załatwiania spraw. Sąd ten przytoczył art. 12, 35 i 36 k.p.a. Wskazał, że skarżąca wystąpiła do organu o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.
Sąd ten podał również, że decyzje wydawane przez organ na ww. podstawie mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są jednoznaczne i pozostawiają organowi swobodę dokonania ich oceny, oczywiście na podstawie ustalonego stanu faktycznego sprawy znajdującego potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku skarżącej prowadzone było w sposób przewlekły. Z akt sprawy wynika, że wniosek wpłynął do organu 3 kwietnia 2018 r. Pierwszą reakcją organu było pismo z 17 kwietnia 2017 r. informujące skarżącą o przedłużeniu terminu w trybie art. 36 § 1 k.p.a. - do 31 października 2018 r. Jednocześnie pismem z 25 kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o stosowne informacje dotyczące skarżącej. Odpowiedzi na powyższe wystąpienie Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił w piśmie z 10 maja 2018 r. Kolejną czynnością organu było wystąpienie do Komendanta Głównego Policji oraz do Prezesa IPN dopiero 6 czerwca 2018 r. Przy piśmie z 9 lipca 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu przekazał organowi kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu służby skarżącej.
Dopiero 1 października 2018 r., a więc po upływie ponad dwóch kolejnych miesięcy, organ wystąpił z pismem do Komendanta Głównego Policji o nadesłanie odpowiedzi na pismo z 6 czerwca 2018 r. W wyniku powyższego, Komendant Główny Policji przy piśmie z 1 października 2018 r. przedstawił informacje dotyczące przebiegu służby skarżącej. Następna czynność organu miała miejsce 15 października 2018 r. i polegała na poinformowaniu skarżącej, że w sprawie została zebrana dokumentacja niezbędna do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia oraz o kolejnym przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 grudnia 2018 r.
Pomimo wskazania ww. terminu do załatwienia sprawy, do dnia wniesienia przez skarżącą skargi do Sądu na przewlekłe prowadzenie postępowania sprawa nie wydano decyzji mimo, że od 1 października 2018 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna w niniejszej sprawie została wydana dopiero [...] stycznia 2019 r. (a doręczona skarżącej 31 stycznia 2019 r.), tj. już po wniesieniu przedmiotowej skargi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji sposób procedowania organu w niniejszej sprawie wskazuje na naruszenie zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego.
Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 10 miesięcy. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu przewlekłości. Pogląd ten jest zgodny z powszechnie aprobowaną zasadą, że realizacja kompetencji organu administracji publicznej jest jego prawnym obowiązkiem, od którego nie zwalniają go tzw. trudności obiektywne w postaci złożoności sprawy, kumulacji spraw, braku etatów, czy też środków pieniężnych.
W świetle powyższego Sąd ten stwierdził, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej jest uzasadniony. Przy czym zarówno czas trwania postępowania, tj. 10 miesięcy, jak i brak po stronie organu w toku postępowania zintensyfikowanych działań, które wskazywałyby jednoznacznie, że faktycznie zmierzał do jak najszybszego zakończenia postępowania, powodują, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie chodzi tylko o samo rażące naruszenie art. 35 § 3 k.p.a., czy art. 12 k.p.a., które to uchybienia są oczywiste, ale przede wszystkim o rażące naruszenie art. 8 k.p.a. wyrażającego zasadę pogłębiania zaufania uczestnika postępowania do organu władzy publicznej. Jednym z podstawowych zadań organu administracji publicznej jest rozstrzyganie co do istoty indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej. Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w odpowiedzi na skargę, że wydanie decyzji w sprawie należącej do właściwości rzeczowej organu musi być poprzedzone dokładnym zbadaniem jej okoliczności faktycznych i zebraniem kompletnego, wewnętrznie spójnego materiału dowodowego. Czasu opóźnienia w niniejszej sprawie nie można usprawiedliwić, bowiem organ przez wiele miesięcy nie kończył postępowania i w efekcie nie wydawał decyzji administracyjnej. Uczynił to dopiero [...] stycznia 2019 r., a więc po wniesieniu przez skarżącą skargi, lecz przed datą wyrokowania w niniejszej sprawie.
Sąd pierwszej instancji nie miał więc podstaw do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej w myśl art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., stwierdził jednak, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania - stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Oznacza to, że takie uprawnienie orzecznicze przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo. Wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł Sąd wziął pod uwagę bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącą na wydanie decyzji oraz konieczność zdyscyplinowania organu, aby ten w podobnych przypadkach w przyszłości nie prowadził postępowania w sposób przewlekły.
Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O wymierzeniu organowi grzywny Sąd orzekł w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister reprezentowany przed radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2019 r. Nr [...]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd pierwszej instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły", (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. 11 GSK 410/15, Legalis numer 1511474);
2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15 c, art. 22 a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślić należy, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącą wniosku z 27 marca 2018 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno–Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżąca pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżąca podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 27 marca 2018 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. co prawda po wydaniu przez organ emerytalno- rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego (12 marca 2018 r.), ale przed wydaniem decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (18 kwietnia 2018 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby, wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (16 maja 2018 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 9 lipca 2018 r., a informację o przebiegu służby z Policji 4 października 2018 r.
3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wymierzenie Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji grzywny w wysokości 500 zł, w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister rozwinął powyższe zarzuty.
Pismem z 11 września 2020 r. I. K. zrzekła się rozprawy i wniosła o skierowanie niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne.
Pismem z 25 września 2020 r. Minister wyraził zgodę na rozpoznanie przedmiotowej skargi kasacyjnej bez rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron postępowania - po uprzednim wyrażeniu przez nie zgody, o której mowa w art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na przewlekłość postępowania sąd administracyjny kontroluje co do zasady tok i poprawność czynności organu, ich właściwe natężenie, koncentrację materiału dowodowego, prawidłowość i celowość z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się niezbędną koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych do merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by skończyło się ono w rozsądnym terminie. Innymi słowy, z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie to trwało dłużej niż było to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne do rozstrzygnięcia sprawy.
W piśmiennictwie prawniczym dotyczącym omawianej regulacji pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest w bezczynności (zob.: J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikająca z istoty sprawy (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011).
W wyniku rozpoznawania skargi na przewlekłość Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób nieprawidłowy z punktu widzenia wymogów efektywności i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro przewlekłe prowadzenie postępowania może zostać stwierdzone jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości i efektywności postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd przewlekłego postępowania w sprawie musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu.
W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie prowadził przewlekle postępowania, skoro wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. Jak wyżej wskazano wydanie decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia stanu bezczynności, czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a wydanie decyzji samo przez się nie powoduje bezzasadności skargi.
Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, co w niniejszej sprawie jednak nie ma miejsca. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia powyższego przepisu w sytuacji, gdy zarzuca wadliwość kontroli sądowadministracyjnej dokonanej w ramach kompetencji wyznaczonych normą wynikającą z tego przepisu, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy, błędnie oceniając działanie organu jako naruszające przepisy prawa (w niniejszej sprawie stosowane przepisy k.p.a.).
Tymczasem ani zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej oceny przewlekłości postępowania nie zawiera takiego powiązania, ani uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia podstaw prawnych uznania przez organ, że nie pozostawał on w zbędnej zwłoce, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1 i 3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a.
Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd pierwszej instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów, tj. art. 12, art. 35 – art. 38 k.p.a. – przewlekłość organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14 (wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej jako "CBOSA").
Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14, CBOSA).
W ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 500 zł w sytuacji, gdy wymierzenie grzywny jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona.
Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy wymierza się grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości grzywny ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę, określając jedynie górną granicę grzywny. W sytuacji zatem, gdy Sąd – któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny przewlekłości prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do wymierzenia grzywny, ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (500 zł), zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 156 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść skutku.
Zasadność wymierzenia grzywny w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się nieuzasadniony.
Strona skarżąca kasacyjnie w ramach tego zarzutu podkreśliła fakultatywność wymierzenia grzywny oraz konieczność jej uzasadnienia. Niewątpliwie konieczne jest indywidualizowanie zarówno oceny rażącego naruszenia prawa, jak i wysokości grzywny (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., I OSK 2005/12, LEX nr 1341460; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13, CBOSA). W tym zakresie Sąd pierwszej odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia oceny podejmowanych przez organ czynności jako niezmierzających do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, wskazując, że wymierzając grzywnę w kwocie 500 zł miał na uwadze bardzo długi okres oczekiwania przez skarżącą na wydanie decyzji. Taka argumentacja Sądu pierwszej instancji, nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz wysokości wymierzonej grzywny, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie, toku postępowania usprawiedliwienie, a podstawy wymierzenia grzywny wynikały z oceny przewlekłości postępowania jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa.
Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.